дон договор открытого неба что такое
Что такое Договор по открытому небу
21 мая глава Госдепартамента США Майкл Помпео анонсировал выход Соединённых Штатов из Договора по открытому небу. В соответствии с заложенными в документе правилами Вашингтон ещё шесть месяцев будет вынужден придерживаться соглашения и лишь после этого сможет сложить с себя взятые по нему обязательства.
Договор по открытому небу (ДОН, Treaty on Open Skies) — международный документ, предоставляющий право его участникам совершать авиаполёты над любыми территориями друг друга, чтобы контролировать военную деятельность: перемещения войск, размещение пусковых установок, строительство военных объектов и т.д.
ДОН регламентирует проведение полётов, содержит требования к самолёту и аппаратуре наблюдения, устанавливает правила обработки собранных сведений. Информация поступает в банк данных, который доступен для всех участников.
Идею организации «открытого неба» впервые высказал президент США Дуайт Эйзенхауэр на конференции глав четырёх держав (СССР, США, Великобритания, Франция) в Женеве 21 июля 1955 года. Однако после уничтожения в советском небе в мае 1960 года американского разведывательного самолёта U-2 переговоры на эту тему на долгие годы были прекращены.
Вернулись к этому вопросу лишь в 1989 году по инициативе президента США Джорджа Буша-старшего. 21 марта 1992 года в австрийской столице (Вене) документ был парафирован. Договор вступил в силу 1 января 2002 года после ратификации 20 странами (РФ ратифицировала 26 мая 2001 года). Сейчас участниками ДОН являются 34 из 57 стран — членов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
Как работает договор
Договор об открытом небе закрепляет за каждым его участником определённое количество квот на полёты в воздушном пространстве друг друга. У США и России по 42 полёта в год. У Германии, Канады, Франции, Великобритании, Италии, Турции и Украины — по 12 полётов.
Для проведения наблюдательных полётов используются специально оборудованные самолёты, не оснащённые каким-либо вооружением. При этом установленная на них аппаратура (аэрофотоаппараты) перед каждым вылетом проходит освидетельствование представителями государств ДОН, что исключает возможность использования технических средств, не предусмотренных договором. На борту всегда присутствуют представители той страны, над территорией которой проходит полёт, что исключает ведение экипажем незадекларированных разведывательных действий.
Осторожно, небо закрывается: почему Россия выходит из ДОН
Россия вслед за Соединенными Штатами покидает Договор по открытому небу. Причина в том, что европейские союзники отказались гарантировать непередачу ее данных в США и не стали подтверждать ее доступ к американским объектам в Европе. Точные сроки выхода РФ неизвестны. Тем не менее, как рассказал «Известиям» глава российской делегации на переговорах в Вене по вопросам военной безопасности и контроля над вооружениями Константин Гаврилов, Россия продолжит участвовать в связанных с договором мероприятиях вплоть до окончания своего в нем членства. По оценке опрошенных «Известиями» экспертов, нынешнее российское заявление можно расценить как сигнал к США и их союзникам по НАТО, который еще реально отыграть назад.
Необратимый исход
15 января российская сторона официально объявила, что вслед за Соединенными Штатами она выходит из Договора по открытому небу (ДОН). Как говорится в сообщении МИД РФ, Москва «выдвинула конкретные, соответствующие фундаментальным положениям договора предложения по поддержанию его жизнеспособности в новых условиях». «С сожалением констатируем, что они не получили поддержки со стороны союзников США», — подчеркнули в ведомстве.
Американцы окончательно покинули ДОН 22 ноября 2020 года. Как сказал «Известиям» глава российской делегации на переговорах в Вене по вопросам военной безопасности и контроля над вооружениями Константин Гаврилов, этот шаг «коренным образом изменил конфигурацию, заложенную при формировании режима открытого неба, и нарушил баланс интересов государств-участников».
— Когда Вашингтон покинул договорное поле и снял с себя обязательства по приему наблюдательных полетов над своей территорией, тенденция к разрушению ДОН приобрела необратимый характер, — подчеркнул дипломат.
Еще до выхода США Россия назвала условия, при которых она может остаться в соглашении. Так, отвечая 12 ноября на вопросы журналистов, шеф российской дипломатии Сергей Лавров заявил, что Москва выдвинула остальным 32 подписантам два требования:
1. Они не должны ограничивать российские наблюдательные полеты над своей территорией и таким образом оставят за Россией возможность следить за американскими объектами в Европе.
2. Они предоставят Москве письменные гарантии того, что данные, собранные ими на территории РФ, не будут переданы США.
Именно эти пункты должны были «поддержать жизнеспособность ДОН в новых условиях». Ответ на свою ноту, в которой шла речь о непередаче информации, Россия ждала до 1 января. В конце декабря ей пришел коллективный ответ от 16 стран, еще несколько государств прислали свои ноты по двусторонним каналам.
Выполнять российские требования европейские союзники отказались: во-первых, США не требуют от них ограничить наблюдательные полеты РФ над своими объектами; во-вторых, запрет на передачу данных странам, не участвующим в ДОН, уже в договоре прописан, и вновь его переподтверждать союзники нужным не считают.
— В этих обстоятельствах руководство страны приняло решение о начале внутригосударственных процедур по выходу России из ДОН, исходя из необходимости обеспечения национальной безопасности. По их окончании депозитарии ДОН — Венгрия и Канада — будут об этом официально уведомлены, — сказал Константин Гаврилов.
Можно ли спасти договор?
После того как США вышли из ДОН, звучали предположения, что при новом руководстве Вашингтон к договору всё же вернется. Так, Джо Байден, еще будучи кандидатом в президенты, высказывался резко против решения Дональда Трампа покинуть этот документ. Ведь, по его словам, он нужен Штатам для того, «чтобы противостоять России и решать проблемы, связанные с соблюдением договора этой страной».
— При Дональде Трампе произошел коллапс всего процесса контроля над вооружениями, — сказал «Известиям» старший научный сотрудник Института международных исследований МГИМО Виктор Мизин. — У нас была такая надежда, что Джо Байден придет и мы вернемся к процессу контроля над вооружениями. Хотелось бы, чтобы хоть какие-то консультации по ДОН начались, — для Байдена это было бы полезно и с имиджевой точки зрения: так он мог бы сказать, что исправляет ошибки Трампа.
Самолет Boeing OC-135B
О своем выходе Россия объявила за пять дней до начала работы новой американской администрации — инаугурация Джо Байдена запланирована на 20 января. Казалось, стоило бы дождаться, что насчет ДОН скажет новое руководство, но в Москве уверены: вступить в договор заново Джо Байдену не позволит конгресс. Как сказал ТАСС глава департамента по вопросам нераспространения и контроля над вооружениями МИД РФ Владимир Ермаков, сейчас политика США «диаметрально противоположная любым договоренностям в области контроля над вооружениями».
— Заявление о выходе, на мой взгляд, — это сигнал администрации Байдена и НАТО. В нем ведь не сказано, что мы выходим окончательно, что все мосты сожжены и говорить больше не о чем, — пояснил «Известиям» глава Российского совета по международным делам Андрей Кортунов. — Там указано, что работа началась. Но это не значит, что она обязательно завершится решением о выходе. Выдвинутые Россией условия — это своего рода проверка того, насколько союзники заинтересованы в сохранении договора. Однако если ничего не изменится, то свое намерение о выходе Москва выполнит.
Выход из соглашения подразумевает принятие в РФ соответствующего федерального закона с последующим уведомлением депозитариев ДОН. После этого у Москвы будет еще полгода на то, чтобы отозвать свое решение. В противном случае в документе останется 32 страны, для которых в наблюдении за территориями друг друга принципиального интереса нет.
По словам Владимира Ермакова, выход России из ДОН — «непростой процесс, требующий согласования», а потому точные сроки прекращения российского участия в документе неизвестны. Пока же российская делегация остается полноправным участником всех связанных с ДОН механизмов.
Директор департамента по вопросам нераспространения и контроля над вооружениями Министерства иностранных дел России Владимир Ермаков
— Вплоть до выхода России из договора мы продолжим участвовать в пленарных заседаниях консультативной комиссии по открытому небу и ее неофициальных рабочих групп, — подчеркнул в беседе с «Известиями» Константин Гаврилов.
Что касается европейских союзников, то новость о выходе России из договора они восприняли относительно спокойно. Как сказал представитель НАТО, заявление РФ члены альянса «приняли к сведению». Сами же они «продолжат тесные консультации по вопросам будущего контроля над вооружениями» и «остаются открыты для диалога». При этом в альянсе вновь поддержали позицию Вашингтона, который при выходе из ДОН обвинил Москву в избирательном выполнении соглашения.
— Меры укрепления доверия по типу ДОН было бы возможно включить в более широкое соглашение по контролю над вооружениями между Россией и США/НАТО, — сказал «Известиям» эксперт клуба «Валдай» Ричард Вайц. — Оно могло бы включить некоторую комбинацию документов: поправки к Венскому документу [об укреплении доверия и безопасности], восстановление ДОВСЕ (Договор об обычных вооруженных силах в Европе. — «Известия»), ограничения на системы РСМД, а также ограничения и меры верификации после СНВ-3.
Эти аспекты контроля над вооружениями обсуждаются в экспертной среде. Однако на то, чтобы достичь реального пакетного соглашения такого рода, могут потребоваться многие годы, подытожил Ричард Вайц.
Договор по открытому небу (ДОН) был подписан 24 марта 1992 года в Хельсинки представителями 23 стран Совета по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, с 1995 года — ОБСЕ). Вступил в силу в 2002 году. Сегодня с учетом России в договоре участвуют 33 страны.
Документ регламентирует режим полетов над территорией стран-участниц для наблюдения за их военной деятельностью в пределах обговоренных ограничений. ДОН контролирует ход полетов и обработку сведений, а также очерчивает требования к самолетам, которые не оснащены каким-либо вооружением, и наблюдательной аппаратуре на борту. Вся собранная информация поступает в доступный всем участникам банк данных. При этом маршрут должен проходить не ближе 10 км от границы прилежащего государства, которое ДОН не подписывало.
Госдума денонсировала Договор по открытому небу
Государственная дума на пленарном заседании 19 мая утвердила законопроект по денонсации Договора по открытому небу (ДОН).
Депутаты единогласно проголосовали за денонсацию ДОН. 2 июня это решение предстоит утвердить Совету Федерации, после чего документ должен быть подписан президентом Владимиром Путиным. Через шесть месяцев после утверждения денонсации главой государства Россия выйдет из договора.
Договор по открытому небу был подписан в 1992 году, его ратифицировали 32 страны. Соглашение предусматривает проведение наблюдательных полетов над территорией других стран для аэрофотосъемки. ДОН являлся одной из мер по укреплению доверия между европейскими странами после завершения холодной войны.
В мае прошлого года США обвинили Россию в нарушении ДОН и объявили, что выходят из соглашения. В ноябре 2020-го страна вышла из соглашения. После этого в Москве сообщили, что денонсируют договор, поскольку другие страны-участники не могут гарантировать непередачу полученных ими сведений Вашингтону.
В марте Москва отказала Парижу в проведении инспекционного полета над своей территорией в рамках ДОН, писал «Коммерсантъ». Это был первый подобный прецедент. Россия объясняла такое решение тем, что полученные Францией сведения могут утечь в США.
Комментируя денонсацию договора, замглавы МИДа Сергей Рябков во время заседания отметил, что Москва дала Вашингтону достаточно времени, чтобы отменить «ошибочное решение» предыдущей президентской администрации.
«Если в Вашингтоне был бы реальный интерес пойти навстречу и пересмотреть ошибочное решение предыдущей администрации, они могли бы это сделать моментально», — сообщил Рябков.
По его словам, после выхода США из соглашения, почти все остальные участники ДОН выразили сожаление. Однако, несмотря на это, никто из них не сделал каких-либо реальных шагов, чтобы переубедить Белый дом вернуться в соглашение.
Министерство иностранных дел Российской Федерации
Публикатор
Договор по открытому небу (ДОН) подписан 24 марта 1992 г. в г. Хельсинки (Финляндия) 27 государствами-участниками СБСЕ (с 1995 г. – ОБСЕ). Ратифицирован Государственной Думой Российской Федерации 26 мая 2001г. (Федеральный закон № 57-ФЗ), вступил в силу 1 января 2002 года. Государства-депозитарии – Венгрия и Канада. Договором учреждена Консультативная комиссия по открытому небу (ККОН), решения которой принимаются консенсусом.
На сегодняшний день участниками ДОН являются 33 государства (США вышли из ДОН 22 ноября 2020 г.): Белоруссия, Бельгия, Болгария, Босния и Герцеговина, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Дания, Исландия, Испания, Италия, Канада, Латвия, Литва, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Словакия, Словения, Турция, Украина, Франция, Финляндия, Хорватия, Чехия, Швеция и Эстония. ДОН открыт для присоединения других государств, в т. ч. не входящих в ОБСЕ. Разрешает создавать группы государств. Так, Россия и Белоруссия составляют одну группу.
ДОН зарекомендовал себя полезным инструментом укрепления доверия в военной сфере. Он предоставляет право государствам-участникам совершать облёты любых территорий друг друга в соответствии с согласованными квотами наблюдательных миссий. Регламентирует проведение полётов, определяет механизм контроля его соблюдения, содержит требования к самолётам наблюдения, ограничения по составу и техническим параметрам аппаратуры наблюдения. Положения ДОН могут уточняться решениями ККОН.
Государство-участник ДОН имеет право выделять в качестве самолётов наблюдения один или более типов или моделей невооруженных самолётов. При этом самолёт наблюдения проходит освидетельствование с целью подтверждения, что воздушное судно и его аппаратура наблюдения соответствуют требованиям Договора. Страны НАТО наблюдательные полёты над территориями друг друга не выполняют.
Каждая страна-участница ДОН имеет право приобретать материалы, полученные в ходе любых наблюдательных полётов в рамках Договора.
Государства-участники имеют возможность задействовать предусмотренный Договором набор аппаратуры наблюдения из следующих категорий: оптические панорамные и кадровые фотоаппараты, видеокамеры с изображением на дисплее в реальном масштабе времени, радиолокационные станции бокового обзора с синтезированной апертурой, инфракрасные устройства формирования изображения. Для каждой категории аппаратуры наблюдения установлены ограничения по пространственному разрешению на местности. Пока используются только первые две категории. Вместе с тем Российская Федерация первой установила и использует собственную цифровую видеокамеру на самолётах открытого неба Ан-30Б, Ту-154М ЛК и Ту-214 ОН.
С 2017 года в русле общей антироссийской линии Вашингтон стал ужесточать свои подходы. Так, с 1 января 2018 года США перестали предоставлять России разрешение на отход от американских правил воздушного движения и норм авиационной безопасности, изменили специальные процедуры для выполнения наблюдательных полётов над Гавайскими островами, отказались предоставлять ночёвки на некоторых своих авиабазах США и установили ограничения для наблюдательных полётов над территорией Алеутских островов.
В ответ российская сторона установила необходимость согласования ночевок на трёх аэродромах дозаправки, а также сообщила о прекращении ряда двусторонних технических договоренностей и односторонних мер, применявшихся в порядке проявления доброй воли и облегчавших ранее проведение американских миссий над Россией.
В 2018 г. ситуация с ДОН была критической – наблюдательные полеты не проводились. Причина: Грузия блокировала решение ККОН о распределении квот полётов, в котором была предусмотрена миссия над её территорией. Еще в 2012 г. грузинская сторона прекратила выполнять свои обязательства перед Российской Федерацией в части приема миссий с участием России, ссылаясь на то, что мы не разрешаем полеты в 10-километровых зонах, прилегающих к двум участкам государственной границы на Кавказе. Мы же исходим из того, что в соответствии с ДОН наблюдательные полёты проводятся не ближе 10 км от границ Абхазии и Южной Осетии, не являющихся государствами-участниками Договора.
Осознавая необходимость восстановления полномасштабного функционирования ДОН для большинства государств-участников, Россия исключила из своей заявки на 2019 год полёт над Грузией. В итоге в октябре 2018 г. было утверждено распределение квот наблюдательных полётов, а затем возобновлено выполнение миссий в полном объеме.
22 ноября 2020 г. США вышли из ДОН, ссылаясь на «нарушения» Российской Федерацией Договора:
Усилия России по сохранению Договора не нашли отклика ни в Вашингтоне, ни в столицах стран-союзниц США. И хотя государства-участники поддерживали ДОН, высказывали сожаление в связи с решением Д.Трампа, но вместе с тем солидаризировались в оценке, что такой шаг США был «обоснованным».
Более весомые российские озабоченности (см. Приложения) нашими партнёрами, как обычно, игнорировались.
22 декабря 2020 г. МИД России направил государствам-участникам ДОН ноту о необходимости предоставить Российской Федерации до 1 января 2021 г. гарантии непередачи государствам, не участвующим в ДОН, информации, полученной в ходе наблюдательных полётов, а также подтвердить возможность беспрепятственного проведения российских наблюдательных полетов над территориями государств-участников, включая объекты США.
С учётом интересов национальной безопасности Президентом Российской Федерации принято решение о начале внутригосударственных процедур по денонсации Договора. При этом их осуществление не форсировалось, поскольку сохранялась вероятность пересмотра нынешней администрацией США решения Д.Трампа о выходе из ДОН.
Однако 27 мая государственный департамент США официально уведомил МИД России, что США не намерены возвращаться в Договор.
Федеральный закон о денонсации ДОН единогласно принят 19 мая Государственной Думой, 2 июня единогласно одобрен Советом Федерации, 7 июня подписан Президентом Российской Федерации.
18 июня вступили в силу Федеральный закон и Постановление Правительства Российской Федерации о выходе России из группы государств-участников ДОН, а также направлены соответствующие уведомления государствам-участникам и депозитариям.
О нарушениях Договора по открытому небу со стороны США
Своими заявлениями и действиями США подстрекали другие государства-участники (прежде всего Грузию) к нарушению ДОН. Они также направляли для выполнения миссий открытого неба старые самолёты в неудовлетворительном техническом состоянии, что создавало угрозу жизни и здоровью американских и российских участников полётов.
О претензиях к странам Запада помимо США в контексте Договора по открытому небу
Великобритания и Франция до сих пор (с 2002 г.) не предоставили информацию по процедурам выполнения наблюдательных полётов над удалёнными территориями, тем самым препятствуя их проведению.
Великобритания, Норвегия и Канада устанавливали не предусмотренные Договором ограничения высоты полёта, препятствуя использованию сертифицированных конфигураций российских самолётов наблюдения.
Канада исключила возможность проведения наблюдательных полётов над своей территорией и над территорией США, отказавшись предоставить достаточное количество промежуточных посадок для российских самолётов Ан-30Б; не соблюдала установленные сроки и порядок выдачи виз назначенному персоналу.
Польша, Турция вводили запрет или ограничения на полёты над запретными зонами и в опасном воздушном пространстве, не соответствующие положениям ДОН и рекомендациям ИКАО.
Грузия с 2012 г. перестала принимать российские миссии над своей территорией, грубо нарушая Договор.
«Один из немногих механизмов, где Россия и НАТО работали вместе»: о чем говорится в Договоре по открытому небу и почему мы из него выходим
Министерство иностраных дел России объявило о выходе страны из Договора по открытому небу. О том, что важно знать о соглашении и сложившейся вокруг него ситуации «Снобу» рассказал старший научный сотрудник Центра евро-атлантической безопасности МГИМО Андрей Баклицкий
Главной целью договора, подписанного в 1992 году, было создание «режима доверия» между странами-подписантами: он регламентировал совершение согласованных наблюдательных полетов невооруженных аппаратов над территорией друг друга. До недавнего времени насчитывалось 34 страны-участницы договора, но затем из него начали выходить — и Россия не стала первой в их числе.
О проблемах:
«Эпизодически с договором возникали проблемы, и вот в прошлом году США вышли из него, посчитав, что у российских самолетов, летающих над территорией Америки могут быть плохие цели. Самая большая претензия касалась увеличения Россией разрешенного расстояния между самолетами наблюдения и границей Калининградской области. По договору, самолеты наблюдения могут летать не ближе 10 километров от прилежащего государства. Россия же увеличила это расстояние, так как постоянные облеты поляков у этой границы мешали нормальной гражданской авиации над городом. США назвали это нарушением», — рассказывает Баклицкий.
После выхода США из договора Россия потеряла возможность летать над Штатами. При этом большинство оставшихся участников договора — это союзники США по НАТО, замечает эксперт. Из-за появившихся у российских властей опасений, что союзники американцев могли бы летать над Россией и передавать все данные США, Россия запросила письменные гарантии, что подобного не произойдет.
«Страны ответили: «Нет, гарантий мы вам не дадим, а данные передавать не будем, потому что и так запрещено договором». На самом деле в договоре просто написано, что вся информация используется только для целей договора, поэтому формально они не могут ее передать. Страны посчитали, что требованиями гарантии Россия пытается внести разлад в НАТО», — говорит Баклицкий.
Что будет дальше:
После заявления МИД России о выходе из договора должны последовать другие дипломатические процедуры, после которых появится соответствующий указ президента. Процесс выхода из соглашения занимает шесть месяцев, поэтому, считает Баклицкий, Россия еще может вернуться к его выполнению, но сейчас ничего не свидетельствует в пользу этого варианта.
«США, когда выходили из договора, заявили, что не понимают, зачем этот договор нужен — есть спутники, с них и так все прекрасно видно. У России тоже есть спутники, с которых большая часть того, что нам нужно, видна. Наверное, этим и обусловлено сейчас желание России заявить о своем выходе», — считает эксперт.
Он добавил, что главное значение выхода России из договора по открытому небу заключается в том, что это «еще один шаг назад в укреплении стабильности и общей безопасности в Европе». Баклицкий замечает, что этот договор был «одним из немногих механизмов, в рамках которого Россия и страны НАТО работали вместе».
Материал подготовили Асхад Бзегежев, Вадим Палько.
Следить за событиями удобно в нашем новостном телеграм-канале. Присоединяйтесь