если региональный закон противоречит федеральному что делать
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.)
ГАРАНТ:
О толковании части первой статьи 76 Конституции РФ см. постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Прокурор разъясняет
Ежегодно органами местного самоуправления принимается значительное количество нормативных правовых актов, при этом не все из них отвечают требованиям закона. Надзор за законностью таких актов – одно из основных направлений деятельности органов прокуратуры в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Основными возложенными на прокуроров задачами в указанной сфере являются своевременное выявление противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов и безотлагательное их оспаривание в целях приведения в соответствие с законом.
Выявление незаконных нормативных правовых актов обеспечивается прокуратурой путем их изучения в течение 30 дней со дня принятия или внесения в них изменений. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводятся сверки действующих актов.
При выявлении правого акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, прокурором на основании ст. 23, 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» на такой акт приносится протест. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании.
При несогласии органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивании вопроса приведения опротестованного акта в соответствие с законом направляется заявление в суд о признании акта недействующим полностью или в части.
В случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прокурор вправе инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9, 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 73, 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Кроме того, в целях недопущения принятия незаконных региональных, муниципальных нормативных правовых актов органами прокуратуры принимаются меры превентивного характера: изучаются проекты данных актов, при наличии в них нарушений разработчикам направляются соответствующие замечания и предложения; обеспечивается участие в работе комитетов, комиссий, рабочих групп указанных органов.
Наращивание объемов нормотворчества на всех уровнях публичной власти требует от прокуроров повышенного внимания к тому, чтобы уже изданные или только принимаемые поднадзорными органами нормативные акты не вступали в противоречие с действующими законами.
Прокуратура
Республики Коми
Прокуратура Республики Коми
13 февраля 2019, 14:30
Работа прокурора в сфере приведения нормативных правовых актов в соответствие с законом
Ежегодно органами местного самоуправления принимается значительное количество нормативных правовых актов, при этом не все из них отвечают требованиям закона. Надзор за законностью таких актов – одно из основных направлений деятельности органов прокуратуры в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Основными возложенными на прокуроров задачами в указанной сфере являются своевременное выявление противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов и безотлагательное их оспаривание в целях приведения в соответствие с законом.
Выявление незаконных нормативных правовых актов обеспечивается прокуратурой путем их изучения в течение 30 дней со дня принятия или внесения в них изменений. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводятся сверки действующих актов.
При выявлении правого акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, прокурором на основании ст. 23, 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» на такой акт приносится протест. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании.
При несогласии органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивании вопроса приведения опротестованного акта в соответствие с законом направляется заявление в суд о признании акта недействующим полностью или в части.
В случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прокурор вправе инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9, 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 73, 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Кроме того, в целях недопущения принятия незаконных региональных, муниципальных нормативных правовых актов органами прокуратуры принимаются меры превентивного характера: изучаются проекты данных актов, при наличии в них нарушений разработчикам направляются соответствующие замечания и предложения; обеспечивается участие в работе комитетов, комиссий, рабочих групп указанных органов.
Наращивание объемов нормотворчества на всех уровнях публичной власти требует от прокуроров повышенного внимания к тому, чтобы уже изданные или только принимаемые поднадзорными органами нормативные акты не вступали в противоречие с действующими законами.
Статья 76
ГАРАНТ:
О толковании части первой статьи 76 Конституции РФ см. постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
О качестве региональных законов на примере регулирования публичных мероприятий
С коллегами из правозащитного медиа-проекта ОВД-Инфо опубликовали исследование регионального регулирования в сфере организации и проведения публичных мероприятий. Мы проанализировали 159 региональных законов и более 60 подзаконных актов по этой теме.
С точки зрения российского законодательства, о любых публичных мероприятиях, в которых участвуют более одного человека, организаторы должны заранее сообщать властям. При этом содержащейся в федеральном законе информации явно недостаточно для того, чтобы применять процедуру согласования на практике. Более или менее полно в нем описываются только сроки подачи уведомления и его содержание. По-видимому, предполагается, что остальные вопросы урегулируют субфедеральные власти: федеральный закон предлагает региональным законодателям самостоятельно определять “порядок подачи уведомления”. Что именно относится к “порядку подачи”, не поясняется.
В этой связи региональные нормотворцы демонстрируют “цветущее разнообразие”, подробнее о котором, также как и о сопутствующих случаях ограничения свободы мирных собраний, можно прочесть в нашем докладе.
Ниже приведу часть исследования, посвященную вопросу качества регионального нормотворчества. Основываясь на собственном опыте работы с региональными нормативными правовыми актами в других сферах, полагаю, что обозначенные проблемы встречаются не только в регулировании организации публичных мероприятий.
“Много документов, сложно найти актуальную версию
Документов, регулирующих процедуру согласования акций, очень много. Помимо федеральных законов, в каждом регионе действует хотя бы один, а иногда и несколько местных законов, а также множество подзаконных или даже муниципальных актов, затрагивающих правила подачи уведомления. Необходимая информация может содержаться в самых неочевидных документах, и если не проводить специального исследования, организатору легко ошибиться и получить отказ от властей.
Исчерпывающего перечня таких документов для каждого региона или населенного пункта не существует. Отдельная непростая задача — найти необходимый документ в открытом доступе и в актуальном виде, с учетом всех изменений и дополнений. Хорошей практикой в этом вопросе можно назвать сайт Минюста Республики Татарстан, где в одном месте собраны нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения акций в республике. Но это редкое исключение из правил.
Противоречия нормативной базы
Документы, особенно подзаконные и муниципальные акты, меняются часто и не всегда аккуратно. Это приводит к наслоению действующих и недействующих норм, к коллизиям и противоречиям в регулировании.
Например, в действующем постановлении правительства Нижегородской области о порядке проведения публичных мероприятий на территории памятников истории и культуры дана ссылка на отмененный в 2011 году список вновь выявленных памятников истории и культуры Нижегородской области.
На февраль 2020 года действовало три противоречащих друг другу документа, требовавших подавать уведомления об акции на Комсомольской площади в Якутске в три разных ведомства. Одно из этих ведомств давно упразднено.
Встречается противоречие между подзаконными актами и региональными законами.
Например, закон Архангельской области устанавливает образец для уведомления о публичном мероприятии. Постановление же регионального правительства, в случае согласования акций возле памятников истории и культуры, требует от организаторов указывать в уведомлении отличающуюся информацию.
Наконец, региональные законы могут противоречить нормам федерального законодательства.
Так, «три дня», предоставленные властям для ответа на уведомление о проведении акции, в 3 регионах превратились в «три рабочих дня».
Сложные тексты законов и непонятные формулировки
Тексты региональных законов сложно устроены. В них содержатся объемные цитаты из федерального закона с трудновычленяемыми вкраплениями оригинальных правил. Важные правила могут быть рассредоточенными по тексту регионального закона и содержаться в неожиданных местах.
Например, в законе Волгоградской области требования к информации о транспортных средствах, которые планируется использовать во время акции, не конкретизируются в основном тексте, но перечисляются в шаблоне уведомления, который к нему прилагается.
В региональных законах встречаются формулировки, которые трудно понять.
Например, в Орловской области предусмотрен особый порядок подачи уведомления о «публичных мероприятиях, планируемых к проведению в городе Орле на площади Ленина и на территории сквера Танкистов в нерабочие праздничные дни, установленные законодательством Российской Федерации, а также в дни, непосредственно предшествующие нерабочим праздничным дням».
Пробелы в регулировании
Запутанное и непоследовательное законодательство сочетает излишнюю детальность в некоторых вопросах (например, в вопросах о том, как надо прошивать и нумеровать уведомление) с откровенными пробелами в регулировании. Если вопросы не проясняются в законе, ответы на них иногда обнаруживаются в подзаконных актах или вообще отсутствуют.
Так, в Калмыкии республиканский закон вообще не описывает порядок подачи уведомления, ограничиваясь ссылкой на федеральный закон. В итоге мы имеем ничего не значащую закольцованную формулировку, которую невозможно применять на практике.
В законе о митингах в Санкт-Петербурге специально оговаривается, что документ не распространяется на случаи проведения религиозных обрядов. Между тем федеральный закон о свободе совести и религиозных объединениях указывает на необходимость в некоторых случаях согласовывать религиозные обряды в порядке, предусмотренном для публичных мероприятий. Как и куда подавать уведомления о таких мероприятиях в Санкт-Петербурге, неясно.
По меньшей мере в 53 регионах организатору недостаточно изучить тексты местных законов, чтобы понять, куда подавать уведомление. Например, региональный законодатель указывает, что уведомление надо подавать в некий «уполномоченный орган исполнительной власти», либо в «местную администрацию».
В законах как минимум шести регионов не прописаны условия, при которых надо обращаться в тот или иной орган.
Непонятно, что такое «порядок подачи уведомления» — и регулирование без полномочий
Законодатели разных регионах трактуют содержание «порядка подачи уведомления» по-разному. Это приводит либо к пробелу в регулировании практически важных вопросов, либо к излишне детальным требованиям и формальностям. Представляется, что эта проблема обусловлена самим федеральным законом, который делегировал регионам регулирование порядка подачи уведомлений, не определив, что это.
Из-за указанной неопределенности «порядка подачи уведомления» также возникает риск регулирования отдельных вопросов региональными законодателями без соответствующих полномочий.
Возникает вопрос, можно ли отнести к «порядку подачи уведомления» дополнительные требования к содержанию уведомления, к приложениям (например, регламента акции или копии паспорта), сроки подачи уведомления, скорость ответа властей на уведомление.
Наконец, остается открытым вопрос, насколько соответствует федеральному законодательству подключение к регулированию исполнительных властей.
Например, в Санкт-Петербурге постановлением городского правительства (не законом) определяется не только конкретный орган для подачи уведомления, но и условия, при которых надо обратиться с уведомлением об акции в тот или иной орган власти. А это представляется вопросом именно порядка подачи уведомления.
Федеральный закон о митингах разрешает органам государственной власти субъектов РФ принимать нормативные правовые акты, касающиеся публичных мероприятий, только «в случаях, предусмотренных настоящим законам». Определение «порядка подачи уведомления» исполнительными властями субъект федеральным законом не предусмотрено.”
О Постановлении Конституционного Суда РФ от 25.12.2020 N 49-П или О том, как превратить обычный произвол в произвол юридизированный
25.12.2020 Конституционный Суд РФ (далее – КС РФ) принял постановление N 49-П «По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области» в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области» (далее – Постановление).
Обжалуемым подпунктом устанавливалась обязанность граждан в условиях режима повышенной готовности в целях предотвращения распространения коронавирусной инфекции не покидать места проживания (пребывания), за исключением предусмотренных в данной норме случаев, нарушение которой влекло административную ответственность.
КС РФ признал обжалуемый пункт не противоречащим Конституции РФ, поскольку «установление этого положения по его конституционно значимому предназначению и сути было продиктовано объективной необходимостью оперативного реагирования на экстраординарную (беспрецедентную) опасность распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019), вводимые им меры не носили характера абсолютного запрета, допуская возможность перемещения граждан при наличии уважительных обстоятельств, были кратковременными, а возможность их установления получила своевременное подтверждение в федеральном законодательстве (п. 1 резолютивной части Постановления).
Данное Постановление интересно тем, что является ярким примером как подводить конституционную базу под любой произвол. Это делается с использованием трех приемов.
1-ый прием. Бездоказательное нагнетание страха и ощущения опасности
При этом ссылки сделаны только на заявления Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) (абз. 4 п. 3.2), которая также действует по той же схеме нагнетания напряженности, а также на обезличенный мировой опыт 90 государств (а всего их в районе 200) с использованием понятия «локдаун» (абз. 5 п. 3.2).
2-ой прием. Подмена понятий и искажение юридических подходов
Здесь примеры наиболее многочисленны.
— во-первых, идет подмена понятий, поскольку в соответствии со ст. 2 Конституции РФ высшей ценностью являются человек, его права и свободы;
— во-вторых, производится противопоставление права на жизнь и здоровье и других конституционных прав. В то же время иерархия конституционных прав и свобод Конституцией РФ не определяется, они обладают одинаковой конституционной ценностью.
В доктрине права есть понятие «выстраивание иерархии интересов» с целью их правовой охраны. Однако это означает дополнительные правовые гарантии, а не умаление одних прав для реализации других. Например, права и свободы, по общему правилу, могут ограничиваться (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), но некоторые не подлежат ограничению даже в период чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ), требования кредиторов удовлетворяются в порядке календарной очередности либо пропорционально, но некоторые из них выносятся в первоочередные.
И что в результате этого получается. Подставьте в тексты акта губернатора и Постановления такие меры как обязательная, а то и принудительная вакцинация, помещение определенной категории лиц (заболевших, вакцинированных или невакцинированных и т. д.) в какой–нибудь исправительно-трудовой лагерь или специальное поселение. И все это все равно становится конституционным. Опасность для жизни и здоровья других лиц есть, другие конституционные права уже значения не имеют.
2. В Постановлении сначала речь идет о дискреции законодателя (абз. 2 п. 2), о ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой ограничения прав допускается только федеральным законом (абз. 3 п. 3) о праве на свободу передвижения, которая противопоставляется личной свободе (абз. 4 п. 2), об ограничениях прав (абз. 5 п. 2).
Далее в Постановлении рассказывается о федеративном устройстве и предметах ведения РФ и субъектов РФ (п. 3).
А потом вдруг осуществляется переход к длительному и в большинстве своем не относящемуся к делу описанию полномочий органов власти субъектов РФ, в том числе губернаторов, по принятию дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществлению профилактических и ограничительных мероприятий (карантин), мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях и т. д. (п.п. 3.1, 3.2).
При этом идет сплошная подмена понятий.
В дополнение к этому понятие «полномочия» органов власти заменены на «ориентиры в федеральном законодательстве (федеральных законах)» (посл. абз. п. 3.2, абз. 1 п. 5.1).
3. Нельзя не отметить и подмену понятий в отношении так называемого «оперативного (опережающего) правового регулирования, впоследствии (спустя незначительный период) легитимированное правовыми актами федерального уровня. В тех постановлениях КС РФ, ссылки на которые содержатся в абз. 6 п. 3.2, речь идет о неурегулированных вопросах по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Ограничения конституционных прав к ним относится не могут, это не совместное ведение.
3-ий прием. Умолчание про ключевые вопросы
В частности, это касается следующих вопросов.
1. В Постановлении ничего не сказано по вопросу, почему федеральная власть не использовала возможность введения чрезвычайного положения, особенно, когда речь идет о том, что государство в чрезвычайных ситуациях бездействовать не может, а также про «автономное развитие нормативного регулирования» на уровне субъектов РФ (абз. 7 и 9 п. 3.2).
В результате получается:
— во-первых, что губернаторы могут подменять федеральную власть (главное, пострашнее обрисовать опасность жизни и здоровью населения). Вообще-то это нарушает принцип единства власти Российской Федерации;
2. Даже если исходить из того, что федеральное законодательство делегирует губернаторам определенные права, то все равно остается открытым вопрос на чем основано право федерального законодателя делегировать губернаторов полномочия по ограничению конституционных прав. Описанием всех неконкретных полномочий губернаторов этот вопрос не снимается.
3. Нет ответа на вопрос, как соотносится Указ Президента РФ от 02.04.2020 N 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», предусматривающий возможность устанавливать особый порядок передвижения и которым КС РФ обосновывает полномочия губернаторов (абз. 4 п. 4.1) с ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 90 Конституции РФ.
4. Не объясняется, почему рекомендации ВОЗ по ограничению свободы передвижения (абз. 4 п. 3.2) и «экстраординарная (беспрецедентная)» ситуация в целом означают, что конституционные права российских граждан должны ограничиваться актами губернаторов, а не федеральной властью.
5. Применительно к обезличенному международному опыту 90 государств не раскрывается, в чем конкретно заключался «локдаун», принимались ли по этим вопросам акты глав регионов и появились ли у них в результате какие-либо преимущества по сравнению с остальными государствами (должно быть около 110), где локдаун не вводился.
И последнее. О здравомыслии
Ограничения свободы передвижения по отдельным регионам преподнесли ряд ярких примеров действия этих ограничений. Например, человек на собственной машине едет к собственным престарелым родителям, живущим в соседнем субъекте РФ, чтобы отвезти им деньги и продукты. На границе субъекта машину останавливают и разворачивают под предлогом, что пропуска вашего региона не действуют, у нас свои ограничения, чужих (из других регионов) велено не пускать. А если вашим родителям нечего есть, то пусть вызывают социальную службу.
Естественно, ни о какой социальной и иной дискриминации (абз. 3 п. 4.1) тут и речи не идет (сарказм).
А ведь рассматриваемое Постановление подвело правовую базу и под такие случаи.
Однако ни один конституционный суд, ни одному здравомыслящему человеку, даже если он юрист, не докажет, что подобные ситуации нормальны и правомерны. Это как было, так и останется произволом, только юридизированным (под который искусственно и неправомерно подведена правовая база).