Индекс открытости бюджета что это такое
Индекс открытости бюджета-2017: результаты рейтингования стран мира
Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, заведующий кафедрой РАНХиГС, доктор экономических наук
В конце января 2018 года были опубликованы итоги рейтингования стран мира по индексу открытости бюджета. Россия заняла 15-е место среди 115 стран. Как составляется данный рейтинг? Какие страны мира оказались наверху и кто занял самые низкие места? Почему позиции России ухудшились по сравнению с предыдущим рейтингом?
Вопросы и документы
Индекс открытости бюджета-2017 — это уже шестой международный рейтинг, составленный авторитетной неправительственной организацией «Международное бюджетное партнерство» (International Budget Partnership), которая была основана в конце 1990-х годов и чья штаб-квартира расположена в Вашингтоне (США). Предыдущие рейтинги были опубликованы в 2006, 2008, 2010, 2012 и 2015 годах. Следует отметить, что, даже несмотря на некоторое снижение в 2017 году, место России в рейтинге открытости бюджета — одно из наиболее высоких по сравнению с позициями нашей страны в других международных сопоставлениях по различным показателям экономического развития, характеристикам качества государственного управления, успешности функционирования социальных институтов.
При составлении индекса открытости бюджета эксперты оценивают три компонента: доступность информации о бюджете для общественности; возможности для общественности участвовать в бюджетном процессе; роль и эффективность официальных контрольных организаций, включая законодательный орган власти и высший орган государственного аудита. Основой для подведения результатов служит анкета, включающая 145 вопросов по различным направлениям, ответы на которые Международное бюджетное партнерство получает от исследователей, работающих в негосударственных организациях и академических учреждениях.
Вопросы, включенные в оценку открытости бюджета, основаны на общепринятой мировой практике управления государственными финансами. Так, оценивается доступность информации о бюджете для общественности путем рассмотрения своевременности выпуска и содержания восьми ключевых бюджетных документов, которые страна должна публиковать на разных этапах бюджетного процесса. Многие из этих критериев взяты из рекомендаций, подготовленных ведущими международными организациями Международного валютного фонда, Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития, Международной организации высших органов финансового контроля. Документы, которые анализируются, в разных странах отличаются по форме и названию. Поэтому не всегда привычно воспринимать, например, что бюджетное предложение исполнительного органа власти — это всего-навсего проект бюджета.
Еще одним важным из перечня анализируемых документов является так называемое предварительное бюджетное заявление, которое представляет планы экономической и бюджетно-налоговой политики исполнительных органов власти на очередной финансовый год. Международные эксперты настоятельно рекомендуют его обсуждение до подготовки более подробного документа — проекта бюджета. Предварительное бюджетное заявление (роль которого в нашей стране выполняет документ под названием «Основные направления налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики») отражает, по мнению Международного бюджетного партнерства, кульминацию стратегического этапа планирования бюджетного процесса, при котором исполнительная власть согласует в общем и целом свои политические цели с имеющимися ресурсами в рамках бюджетно-налоговой политики. В нем обозначаются параметры бюджета и экономические предпосылки для них до принятия детальных решений в отношении бюджета.
Большинство критериев при рейтинговании оценивают то, что происходит с открытостью бюджета на практике, а не то, что требуется по закону. В то же время универсальность применяемых принципов позволяет проводить сравнение бюджетных систем стран мира с разными формами государственного устройства, различным уровнем дохода и т. п.
Основная масса вопросов требует от исследователей выбора из пяти вариантов ответов, четыре из которых характеризуют соответственно лучшую практику с полным (1) или частичным (2) соблюдением стандарта, наличие минимальных усилий по достижению соответствующего стандарта (3) или то, что стандарт вообще не выполняется (4). Пятый вариант ответа указывает, что стандарт неприменим. Например, для многих развитых государств не имеют смысла вопросы о полученной иностранной помощи, которые значимы для развивающихся стран. Однако у некоторых вопросов есть только три возможных варианта ответа: стандарт выполняется, не выполняется или неприменим. После этого ответы получают количественную оценку от 0 до 100 баллов или не включаются в совокупные баллы страны, если был выбран вариант ответа «неприменимо».
Ответы на все вопросы Международного бюджетного партнерства необходимо подтвердить. Это могут быть цитаты из законов, других нормативных документов, интервью с чиновниками, законодателями или экспертами. После этого уже международными экспертами проводится анализ и перепроверка полученных ответов. Их сравнивают с опубликованными документами и отчетами о финансовой прозрачности, выпущенными международными учреждениями, такими как Международный валютный фонд, Всемирный банк и Организация экономического сотрудничества и развития, с целью обеспечения максимального внутреннего согласования ответов в каждой стране. Кроме того, предварительные результаты оценки направляют анонимным рецензентам и правительствам почти всех исследуемых стран с предложением прокомментировать предварительные результаты оценки, что было сделано в исследовании по итогам прошлого года правительствами 76 стран, в том числе России.
Индекс открытости бюджета-2017 (ИОБ-2017) касается ситуации с бюджетом центрального правительства в странах мира по декабрь 2016 года включительно. Это важно для международных сопоставлений, поскольку даже финансовый год в разных государствах не совпадает по времени. Например, в США он начинается 1 октября, а в Японии — 1 апреля. Любые действия, возникшие после 31 декабря 2016 года, в рейтинге ИОБ-2017 не учитывались.
Собственно, при составлении ИОБ стране на основе простого среднего численного значения каждого из ответов на 109 (из 145) вопросов, которые оценивают доступность информации о бюджете для общественности, дается оценка от 0 до 100. Согласно градации Международного бюджетного партнерства, страны, набравшие свыше 60 баллов, имеют достаточный (sufficient) уровень открытости и делятся на две подгруппы: те, у которых сумма баллов выше 80 баллов, признаются странами с исчерпывающим, расширенным (extensive) уровнем открытости бюджета, а от 61 до 80 баллов — с существенным, значимым (substantial) уровнем.
Лидером списка, как и в 2015 году, оказалась Новая Зеландия с 89 баллами. Вообще именно Новую Зеландию традиционно называют страной с высоким качеством управления государственными финансами, пионером во внедрении программного бюджета, страной, использующей редкий принцип нулевого бюджетирования.
Столько же баллов (89) и у ЮАР. Расширенный уровень открытости бюджета также в Швеции, Норвегии и Грузии. Первые две страны были лидерами по открытости бюджета и в рейтинге 2015 года, а вот вхождение Грузии в топ списка ИОБ может показаться странным. Но, по-видимому, меры, ранее предпринятые в этой стране по борьбе с коррупцией, приближению власти к народу, дали положительный результат и в сфере открытости бюджета, позволив ей подняться сразу на 11 позиций вверх.
В то же время, например, США, занимавшие пятое место в рейтинге открытости бюджета-2015 года, оказались на восьмой позиции в рейтинге-2017. Помимо США еще 20 стран имеют существенный уровень открытости бюджета. Среди них и Россия, которая набрала 72 балла, заняв 15-е место. Выше нашей страны оказались также Мексика, Бразилия, Румыния, Великобритания, Франция, Австралия, Италия и Перу.
Кстати, как и у США, балльная оценка России снизилась (с 74 до 72 баллов), хотя ранее, с 2008 года, отмечался рост показателя открытости бюджета «в среднем». В первом рейтинге 2006 года Россия получила 47 баллов, в 2008 году — 58, в 2010 году — 60, в 2012 и 2015 годах — 74 балла. Столь позитивная тенденция дала основания включить в состав государственной программы РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» данный показатель с дальнейшей перспективной динамикой. В частности, к 2017 году ожидался рост до 78 баллов, а к 2020 году — до 85. Как видим, по итогам рейтинга ИОБ-2017 в России в настоящее время имеет место обратная тенденция.
Как и ранее, большинство стран в 2017 году имели ограниченный (limited) уровень открытости бюджета, по мнению Международного бюджетного партнерства, которое поставило им от 41 до 60 баллов. Минимальный (minimal) (от 21 до 40 баллов) и недостаточный, ограниченный (scant) уровень открытости бюджета (до 20 баллов) имеют, как правило, слаборазвитые государства. Международное бюджетное партнерство посчитало, что в Йемене, Катаре, Лесото, Экваториальной Гвинее, Венесуэле и Нигере уровень открытости бюджета просто равен нулю. Еще 21 страна получила оценку ниже 20 баллов.
Таким образом, примерно три четверти оцениваемых стран не публикуют достаточно информации о бюджете. При этом в африканских странах отмечено резкое снижение открытости бюджета (в среднем на 11 баллов), в то время как большинство азиатских стран стали более открытыми. В целом, хотя общая глобальная прозрачность снизилась с 2015 года, уровень открытости бюджетов в странах мира в 2017 году был значительно выше, чем десять лет назад.
Рекомендации по итогам
На основе опубликованного рейтинга индекса открытости бюджета международные эксперты готовят рекомендации для каждой страны, направленные на повышение доступности бюджета для общественности. Напомним, что в 2016 году, по результатам которого проводилась последняя оценка открытости бюджета, на федеральном уровне имел место отказ от трехлетнего бюджета, и поэтому внедрение многих бюджетных новаций оказалось приостановленным. Возможно, поэтому балльная оценка России оказалась ниже, чем двумя годами ранее.
Согласно этим рекомендациям, Россия должна уделять первоочередное внимание следующим мерам. Прежде всего своевременно публиковать то, что в лексике международных экспертов называется предварительным бюджетным заявлением. У нас в этой роли, напомним, выступают Основные направления налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики. По мнению зарубежных экспертов, в проекте бюджета необходимо расширить информацию, предоставляемую по налоговым расходам и субсидиям в государственные корпорации, а также информацию о сопоставлении планируемых доходов и макроэкономических прогнозов, с одной стороны, и фактических результатов в отчете об исполнении бюджета, с другой. Кстати говоря, в 2015 году в число рекомендаций входило увеличение полноты проекта бюджета с представлением более подробной информации о классификации расходов бюджета, объема государственного долга и процентов по нему за предыдущие годы.
Общественность тоже оценивают
Помимо общей оценки открытости бюджета Международное бюджетное партнерство проводит оценку и участия общественности в бюджетном процессе. И по этому показателю у нашей страны всего 13 баллов из 100, хотя средняя оценка для всех стран мира примерно такая же (12 баллов). При этом, например, в Киргизии или Грузии уровень вовлеченности общественности в бюджетный процесс существенно выше (31 и 22 балла соответственно).
По мнению экспертов, в России нужно внедрять механизмы для представителей органов власти по обмену мнениями по вопросам бюджета во время разработки его проекта и контроля за его осуществлением. К этим механизмам относятся прежде всего партисипаторное бюджетирование и проведение социальных проверок бюджета. Важными должны стать слушания по отчету об исполнении бюджета, в ходе которых могут выступать представители общественности, а также внедрение официальных механизмов для общественности по ее участию в разработке программы аудита, проводимого Счетной палатой РФ.
Полная версия статьи доступна подписчикам журнала «Бюджет»
Индекс открытости бюджета что это такое
30 января Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership) опубликовало рейтинг открытости бюджетов (Open Budget Index) за 2017 год. Позиция России в нем снизилась с 11 места до 15, но изменилась ли открытость федерального бюджета России на самом деле?
Что такое Обзор открытости бюджета
Обзор открытости бюджета (Open Budget Survey) — это единственный независимый сравнительный анализ в мире, оценивающий подотчетность государственного бюджета. Оценка состоит из трех компонентов:
Обзор составляется каждые два года Международным бюджетным партнерством совместно с научно-исследовательскими институтами и общественными организациями. Привлечение рецензентов со всего мира позволяет обеспечивать комплексный анализ и качество данных и результатов.
Результаты 2017 года
Обзор открытости бюджета за 2017 год впервые за 10 лет показал снижение средних показателей прозрачности бюджета — правительства в большинстве стран мира стали предоставлять все меньше информации о том, как они собирают и расходуют государственные средства.
Все 115 стран, участвующих в исследовании, по результатам Обзора разделены на 5 уровней Индекса открытости бюджета: существенный, значительный, ограниченный, минимальный, незначительный или никакой.
В первую группу входят 5 стран-лидеров: Новая Зеландия, Южная Африка, Швеция, Норвегия и Грузия. При этом, если первые четыре страны на протяжении нескольких исследований показывают высокие результаты, то Грузия за два года поднялась с 16 места на 5.
Во вторую группу входит 21 страна, включая Россию. В этом году выше России расположились Мексика, Бразилия, США, Румыния, Великобритания, Франция, Австралия, Италия и Перу. Примечательно, что Австралия (12 место) и Канада (16 место) в этом году исследуются впервые и дебютируют с очень хорошими показателями. Румыния, по сравнению с результатами 2015 года, сохранила свою 9 позицию, но в 2012 году она занимала всего лишь 49 место. Мексика (6 место), как и Грузия, поднялась на 11 пунктов, Доминиканская Республика (20 место) улучшила свои показатели на 23 пункта. Россия опустилась с 11 места на 15, США с 5 на 8, Великобритания с 8 на 10.
Результат по России
Уровень прозрачности (Индекс открытости бюджета)
У России индекс открытости бюджета в 2017 году составил 72 балла из 100, что на 2 балла меньше, чем в 2015 году. Для определения позиции в рейтинге используется 100 показателей, оценивающих доступность для общественности, полноту и содержательность восьми ключевых бюджетных документов.
Документы следующие: предварительное бюджетное заявление; бюджетное предложение исполнительной власти; принятый бюджет; бюджет для граждан; текущие отчеты; полугодовой обзор; годовой отчет; аудиторский отчет. Средний показатель открытости бюджета в мире — 43 балла, поэтому 72 балла, полученные Россией, значительно превышают среднее значение. Если посмотреть на результаты в динамике, то после 2012 года Россия смогла значительно улучшить свои показатели за счет публикации бюджета для граждан и полугодового обзора, а также за счет повышения полноты предварительного бюджетного заявления. Результаты 2017 года ухудшились, в основном, из-за публикации предварительного бюджетного заявления с задержкой или с недостаточной детализацией.
Для повышения прозрачности российскому правительству, по мнению Международного бюджетного партнерства, необходимо:
своевременно публиковать предварительное бюджетное заявление;
повысить детализацию информации по налоговым доходам и трансфертам в государственные корпорации в бюджетном предложении исполнительной власти;
публиковать больше данных о сопоставлении запланированных и фактических доходов и макроэкономических прогнозов и фактических результатов.
Участие граждан в бюджетном процессе
Для повышения эффективности государственного управления необходимы не только прозрачность и доступность данных для граждан, но и обеспечение им возможности для участия в бюджетном процессе. У большинства стран этот показатель ниже, чем индекс открытости бюджета. Если максимальное значение по открытости составляет 89 пунктов из 100, то максимальное значение по участию граждан в бюджетном процессе составляет 61 пункт из 100. У России этот показатель в 2017 году равен 13 пунктам, что на 12 пунктов меньше, чем в 2015 году.
Чтобы улучшить этот показатель, России порекомендовали вводить механизмы для обмена мнениями по вопросам государственного бюджета между представителями общественности и государственными органами; проводить слушания по аудиторскому отчету; и создавать официальные инструменты, с помощью которых граждане смогут помогать главному контрольному органу (у нас это Счетная палата и Федеральное казначейство) в составлении программы аудита.
Низкие показатели в этом разделе не стали неожиданными. Прозрачность и открытость бюджетных данных непрерывно повышается благодаря комплексным действиям Минфина России и его федеральных агентств и служб. Но у граждан всё еще мало возможностей участвовать в процессах и влиять на распределение бюджетных средств несмотря на проведение общественных слушаний по бюджетам и запуск пилотных программ инициативного (или партисипаторного) бюджетирования.
Надзор за бюджетом
По этому разделу у России хорошие показатели — 78 пунктов в 2017 году и 79 пунктов в 2015 году. Законодательный орган обеспечивает качественный надзор на стадиях планирования и исполнения, а у главного контрольного органа достаточно ресурсов, независимости и полномочий, чтобы качественно следить за бюджетом. Чтобы показатели этого раздела стали еще выше, нужно, чтобы законодательный орган изучал и публиковал отчеты об исполнении бюджета в течение года и чтобы независимое агентство проверяло процессы аудита. Также повышению показателей способствовало бы создание независимого финансового института для повышения качества надзора.
Значение рейтинга Open Budget Index
Этот рейтинг в России имеет особое значение. В 2012 году, когда Россия впервые заняла в рейтинге 10 место, министр финансов РФ Антон Силуанов предложил включить значения этого индекса в состав целевых индикаторов государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (и действительно, они там сейчас есть). Вхождение России в группу стран с наибольшей прозрачностью общественных финансов стало стратегическим ориентиром, для достижения которого необходимо перейти к программным бюджетам, публиковать Бюджет для граждан и предоставлять информацию о результатах использования бюджетных средств. Через полтора года Минфин России объявил о намерении войти в ТОП-5 рейтинга, а «повышение позиции РФ по Индексу открытости бюджета, рассчитываемому Международным бюджетным партнерством», стало одной из целей деятельности Минфина России и Правительства России, согласно плану деятельности Минфина России на 2013-2018 годы.
Повышение открытости на федеральном уровне
Что изменилось за последние 5 лет? Россия не только не достигла поставленных целей, но еще и снизилась в рейтинге. Но говорит ли это об отсутствии государственного интереса к повышению открытости финансовых данных или о том, что к этому прилагают недостаточно усилий? На мой взгляд, нет.
Во-первых, большая часть того, что было запланировано и озвучено министром Силуановым в 2013 году, выполнено. Перешли к программному бюджету; Бюджет для граждан теперь регулярно публикуется не только на федеральном, но и на региональном уровне; отчеты об исполнении бюджетов (а это информация о результатах использования бюджетных средств) на протяжении нескольких лет доступны на сайте Федерального казначейства.
Во-вторых, деятельность Минфина России и его федеральных служб, агентств и подведомственных учреждений не ограничивается показателями, включенными в Обзор открытости бюджета. Помимо восьми ключевых бюджетных документов, которые оцениваются в рейтинге, существует множество других данных, публикация которых не менее важна.
Например, одним из нововведений 2017 года стала публикация Федерального закона о федеральном бюджете в машиночитаемом формате.
На портале Электронного бюджета доступны машиночитаемые и ежедневно обновляемые данные по федеральным субсидиям. К федеральным субсидиям относятся, например, субсидии, которые Минобрнауки дает университетам. Данные о субсидиях включают информацию о размере финансирования, целевых показателях, государственном задании и даже информацию о проведенных платежах.
Реестр участников и неучастников бюджетного процесса предоставляет информацию о всех государственных и муниципальных органах, государственных учреждениях и юридических лицах, вовлеченных в бюджетный процесс. Из него можно узнать общую информацию об организациях, о бюджетных полномочиях, вышестоящей организации, привязку к конкретному бюджету, из которого организация получает государственные средства.
На официальном сайте для размещения информации о госучреждениях доступны данные по всем бюджетным, автономным и казенным учреждениям, включая планы финансово-хозяйственной деятельности и годовую бухгалтерскую отчетность.
Информация о всех государственных и муниципальных закупках и контрактах, заключенных по 44-ФЗ и 223-ФЗ публикуется на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок, причем данные детализированы, обновляются ежедневно и содержат сканы или полные тексты заключенных контрактов (по 44-ФЗ).
Важно, что все эти данные публикуются в машиночитаемых форматах. Благодаря этому программисты могут использовать их для создания новых социально-полезных сервисов или коммерческих продуктов. Например, в общественном проекте Комитета гражданских инициатив (КГИ) «Госзатраты» за 4 года собраны и бесплатно предоставляются гражданам данные о 27 миллионах контрактов, 300 тысячах заказчиков и 1,5 миллионов поставщиков, а проект «Открытые НКО», запущенный в конце 2017 года, рассказывает гражданам о финансировании некоммерческих организаций из государственных средств.
При этом, как бы мы не хотели еще большей открытости от Минфина России и Федерального казначейства, необходимо осознавать, что это уже желание лучшего при и без того высоком уровне открытости. По сравнению с другими органами власти весь финансовый блок правительства лидирует с большим отрывом, показывая весьма внушительную открытость. Например, мы живем в уникальной стране, где проще найти информацию о бюджетах школ и их закупках, чем узнать средние баллы ЕГЭ и ГИА выпускников. Проще найти годовую бухгалтерскую отчетность поликлиник и больниц, чем данные по здравоохранению и экологии, мы можем прочитать текст государственного контракта, заключенного по 44-ФЗ, но не можем найти в открытом доступе базовые данные о юридических лицах (ИНН/КПП/название организации) в машиночитаемом формате.
Заключение
Единственное, в 2017 году было у Минфина России было мало встреч с разработчиками. А такие встречи полезны тем, что они позволяют разработчикам получать техническую информацию и задавать вопросы, а госорганам — узнавать актуальные потребности сообщества.
В таком случае может возникнуть вопрос, насколько рейтинг показателен. Некоторую действительность он, безусловно, отражает, потому что рассматривает важные документы. Но необходимо понимать, что он пытается одновременно учитывать факторы открытости как для граждан, так и для специалистов. Например, предварительное бюджетное заявление едва ли может заинтересовать граждан массово, хотя оно и интересно специалистам. Таким образом, рейтинг показывает открытость только бюджета на разных стадиях бюджетного процесса, но по нему нельзя судить об открытости финансовых данных в целом.
Автор: Ольга Пархимович
Источник: Полит.ру
Индекс открытости бюджета
Исследование открытости бюджета, выполняемое Международным партнерством по бюджету является глобальной программой ведения исследований и защиты интересов, оказывающей содействие реализации принципов прозрачности и подотчетности финансовых систем, а также участию различных организаций и общественности в их работе.
Данное исследование представляет собой анализ и обзор степени предоставления правительствами стран всего мира доступа общественности к информации о бюджете, а также возможностей участия в процессе ведения бюджета. Это исследование является единственным в мире независимым исследованием прозрачности бюджета, охватывающим многие страны.
Для оценки исследуемых стран и обеспечения возможности проведения сравнения между отдельными странами Международное бюджетное партнерство разработало Индекс открытости бюджета, устанавливаемый на основе результатов данного исследования.
В исследовании используются признанные на международном уровне критерии оценки прозрачности бюджета каждой страны, разработанные международными организациями, такими, как Международный валютный фонд (МВФ), Организация Экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).
Наша Республика по Индексу открытости бюджета оценивается с 2006 года и с каждым исследованием повышает свой рейтинг (2008 год – 35 баллов, 2010 год – 38 баллов, 2012 год – 48 баллов).
Следует отметить, что за период с 2010 по 2012 годы наблюдается положительная динамика увеличения баллов по всем основным документам, но особенно качественное улучшение позиций Республика Казахстан достигла по: «Предварительному бюджетному заявлению» (в 2010 году – 0 баллов, в 2012 году – 67 баллов); «Гражданскому бюджету» (в 2010 году – 0 баллов, 2012 году – 59 баллов); «Годовому отчету» (в 2010 году – 17 баллов, 2012 году – 47 баллов). В 2012 году Казахстан набрал 48 баллов из 100 возможных, что превышает среднюю оценку в 43 балла по 100 исследуемым странам.
Данные результаты получены благодаря тесному сотрудничеству Министерства финансов с НПО, членами Национальной Бюджетной Сети Казахстана (круглые столы, семинары, экспертные встречи).
Основным достижением в открытости бюджета является формирование Гражданского бюджета, который предназначен для ознакомления граждан с основными направлениями государственного бюджета с использованием адаптированных форматов и доступного языка.
Министерство финансов разрабатывает и размещает:
«Годовой отчет об исполнении республиканского бюджета», «Полугодовой обзор исполнения республиканского бюджета», включающие данные и информацию о достижении основных целей и задач, на которые были запланированы бюджетные средства, а также результаты по приоритетным бюджетным программам;«Государственный долг Республики Казахстан» включающий информацию о состоянии государственного долга, которая дает общее представление о государственном долге и его структуре.
Следует отметить, что Министерством финансов совместно с представителями неправительственных организаций разработана Методика составления гражданского бюджета, которая была доведена до центральных государственных органов и местных исполнительных органов. Вместе с тем госорганам было рекомендовано на примере Министерства финансов разрабатывать гражданский бюджет по соответствующим отраслям.
В настоящее время гражданский бюджет разрабатывают и размещают на WEB-сайтах многие центральные государственные и местные исполнительные органы.