Инициативное бюджетирование что это простым языком
Инициативное бюджетирование как эффективный инструмент коммуникации между жителями и властью
Ситуация: местная администрация планирует провести ремонт инфраструктурных объектов и интересуется мнением жителей. Люди, напротив, считают, что в первую очередь в поселке необходимо организовать места отдыха. Неожиданно, но граждане, при наличии других нерешенных проблем в поселке, назвали именно такой приоритет. Например, жители Ставропольского края решили благоустроить парковую зону поселка Новоульяновский. Это один из примеров практик инициативного бюджетирования, которое позволяет гражданам предлагать свои проекты, помогающие решить важные для людей проблемы.
В России программа развития инициативного бюджетирования, создающая прочную базу для диалога между органами местного самоуправления и гражданами, реализуется Минфином России с 2017 года. За годы развития практик инициативного бюджетирования сформированы необходимые методологическая и правовая базы, разработан методический комплекс, а также создана большая сеть экспертов, но главное — граждане получили возможность участвовать в планировании и контроле за расходами бюджетных средств.
Тема инициативного бюджетирования активно обсуждается на экспертных площадках, в том числе после принятия федерального законодательства, определяющего правовые основы применения данного инструмента. В этом году на Московском финансовом форуме инициативному бюджетированию посвящена отдельная сессия, к участию в которой приглашены российские эксперты, а также спикеры из Португалии и Бразилии.
Несмотря на то, что практики инициативного бюджетирования активно реализуются в 73 регионах России, пока далеко не все граждане знают о возможности напрямую влиять на местный бюджет. Ниже приведем пять базовых принципов, которые должен знать гражданин, готовый лично участвовать в решении важных вопросов своего района.
Механизм прямой демократии
Инициативное бюджетирование — это одна из форм участия граждан в планировании и контроле за расходами местных бюджетов, которая позволяет жителям выдвигать и отбирать проекты, удовлетворяющие нужды населения, принимать участие в их реализации, а также осуществлять общественный контроль.
Инициатива, обсуждение, отбор и финансирование
Разберем, как отбираются и финансируются инициативы.
Участие в практике инициативного бюджетирования начинается с создания местными жителями инициативной группы, в которую входят от 10 человек старше 16 лет. Группа формулирует актуальную для граждан проблему и разрабатывает проект для ее решения.
Далее проект проходит общественное обсуждение с жителями и, в случае одобрения большинством, вносится в местную администрацию, которая в течение месяца рассматривает и принимает решение о его допуске на конкурс. В зависимости от уровня практики проводится региональный или муниципальный конкурсный отбор проектов, победители которого впоследствии получат средства на их дальнейшую реализацию.
По большей части проекты финансируются из местного бюджета (также могут быть привлечены средства бюджета региона). Однако граждане и юридические лица тоже могут внести свой вклад в реализацию проектов — в виде инициативных платежей.
Возможность участия гражданина
Принять участие в реализации практики инициативного бюджетирования может каждый гражданин на любом этапе ее «жизненного цикла». Так, местные жители не только могут выдвинуть идею и оказать финансовую поддержку, но также могут тщательно контролировать все этапы работы и принимать участие в реализации проекта.
Актуальную и необходимую информацию о действующих практиках инициативного бюджетирования, а также о порядке внесения и конкурсного отбора проектов граждане могут получить в финансовых органах регионов и муниципалитетов и на специализированных сайтах в сети Интернет.
Доступность во всех регионах
Практики инициативного бюджетирования могут реализовываться в каждом населенном пункте, никаких правовых ограничений для отдельных регионов или муниципальных образований нет. Гражданам достаточно проявить инициативу и поднять важные для них вопросы, которые впоследствии смогут получить поддержку местной администрации или региона.
Мотивация для местных властей
На сегодняшний день инициативное бюджетирование является тем инструментом государственного и муниципального управления, которое дает множество положительных социально-экономических эффектов.
Безусловно, это повышение эффективности расходования бюджетных средств — как муниципальных, так и государственных: граждане тщательно контролируют работу по реализации инициативных проектов, которые они выдвинули или поддержали, а также сами принимают участие в их реализации.
Инициативное бюджетирование позволяет определять наиболее острые и важные социальные проблемы и находить пути их решения, снимать или предупреждать социальные конфликты, в том числе за счет ликвидации информационного разрыва между властью и обществом.
Участие в такой практике способствует повышению финансовой и бюджетной грамотности граждан и росту гражданской активности: у людей появляется работающий инструмент для решения актуальных проблем.
Используйте инициативное бюджетирование, чтобы привлечь средства на развитие
Чем поможет муниципалитету инициативное бюджетирование
Инициативное бюджетирование подразумевает решение вопросов местного значения при непосредственном участии граждан. Они выбирают объекты, на которые будет выделено финансирование, а затем следят за реализацией проектов, в том числе осуществляют контроль за расходованием бюджетных средств. Программы инициативного бюджетирования принимают региональные органы государственной власти, а реализуют органы МСУ. В случае победы проекта в конкурсном отборе регион выделяет на его реализацию средства, часто при условии софинансирования из местного бюджета, за счет организаций и граждан. Объект, построенный или отремонтированный в результате реализации проекта, поступает на баланс муниципалитета.
На заметку: Граждане участвуют в общественном контроле на всех этапах реализации проекта: от составления сметы до приемки работ от подрядчика
Строительство и ремонт объектов инфраструктуры в рамках проекта инициативного бюджетирования выгодны для муниципалитета. Благодаря общественному контролю орган МСУ расходует бюджетные средства более эффективно и с минимальными коррупционными рисками. Местные жители заинтересованы и в том, чтобы подрядчик выполнил работы качественно.
ПРИМЕР 1. В поселке Владимировка Туркменского района Ставропольского края граждане в рамках контроля работы подрядчиков самостоятельно измеряли ширину уложенного асфальта и глубину вырытых траншей. Если эти параметры не соответствовали условиям муниципального контракта, жители требовали, чтобы подрядчик устранил нарушения. Они взвешивали каждую машину с асфальтом на зерновых весах и выявили общий недовес в 800 кг.
Инициативное бюджетирование помогает продлить срок эксплуатации объектов. После окончания реализации проекта жители бережно относятся к созданному объекту, принимают меры, чтобы уберечь его от вандалов. Так, в городе Сосновый Бор Ленинградской области граждане сами создали общественный патруль для надзора за одной из детских площадок, построенных в рамках проекта инициативного бюджетирования.
Благодаря инициативному бюджетированию орган МСУ решает проблемы, наиболее актуальные для местного сообщества. Они не всегда очевидны для чиновников.
ПРИМЕР 2. Для местных чиновников Башкортостана стало неожиданностью то, что жители некоторых сельских поселений выбрали проекты благоустройства кладбищ, строительства оград вокруг мест захоронений. Эти проблемы ускользали от внимания чиновников, но для селян оказались самыми острыми.
Инициативное бюджетирование помогает повысить доверие населения к власти. Граждан удается убедить в том, что муниципалитет готов вести с ними диалог и тратить бюджетные средства на их нужды. Поскольку люди видят результат своих действий, они начинают верить в возможность самостоятельно изменить свою жизнь к лучшему. Появляются ТОСы — территориальные сообщества граждан, которые живут рядом и готовы совместно решать общие проблемы.
Кто выделяет средства на реализацию проектов
Финансирование из регионального бюджета составляет в среднем до 70 процентов стоимости проектов. Объем субсидии зависит от программы инициативного бюджетирования, принятой в субъекте РФ. Большинство регионов устанавливают максимальный объем государственного финансирования в денежном выражении. Для городов он обычно составляет 2 млн руб., для сел — до 1 млн руб.
Как правило, средства на реализацию проектов выделяет не только регион, но и муниципалитеты, а также граждане и бизнес. Объем софинансирования из этих источников не ограничивается. В среднем по России его доля достигает трети от расходов на реализацию проектов. Но во многих регионах из средств граждан финансируют не более 5 процентов от общей стоимости проектов.
На заметку: Самые известные примеры инициативного бюджетирования в России
1. С 2007 года Всемирный банк реализует в России программу поддержки местных инициатив (ППМИ). Ее отличительные черты: участие местных жителей в отборе проектов и контроле их реализации, софинансирование из средств граждан. В рамках программы реализовано около 4 тыс. проектов в 10 регионах: Ставропольском крае, Кировской, Тверской и Нижегородской областях, Республике Башкортостан, Хабаровском крае, Республике Северная Осетия — Алания, Еврейской автономной области, Сахалинской области и Республике Саха (Якутия).
2. Европейский университет при поддержке Комитета гражданских инициатив внедрил практику инициативного бюджетирования в нескольких муниципалитетах Ленинградской, Вологодской, Кировской и Новгородской областей. В отличие от программы поддержки местных инициатив, эта практика не предполагает софинансирования проектов гражданами. Какие именно идеи нуждаются в первоочередной реализации, решают бюджетные комиссии. Их участников отбирают путем жеребьевки из числа заинтересованных граждан.
3. «Народный бюджет» и «Народная инициатива» — программы партии «Единая Россия» и ОНФ. В рамках этих двух практик распределено уже более 80 млрд руб.
Какие функции выполняет орган МСУ
На заметку: Если в вашем регионе еще нет программы инициативного бюджетирования, муниципалитет может выступить с законодательной инициативой о ее разработке и принятии
Глава муниципального образования и сотрудники муниципалитета становятся основными организаторами процесса инициативного бюджетирования. Орган местной власти:
Чтобы сотрудники муниципалитетов лучше справлялись с этими задачами, некоторые регионы организуют для них обучение.
ПРИМЕР 3. В Тверской области обучение проходит в форме ежегодной «Школы ППМИ». В ходе занятий представителей органов МСУ знакомят с нововведениями программы инициативного бюджетирования и информационной системой, учат заполнять конкурсные заявки, готовить проектно-сметную документацию, организовывать работу с населением.
Каков алгоритм реализации проектов
Сроки реализации проекта инициативного бюджетирования составляют в среднем от года до полутора лет. Весь процесс можно разделить на 10 основных этапов.
1. Орган власти региона определяет размер региональной субсидии, максимально возможную стоимость проектов для разных типов муниципальных образований, перечень возможных объектов, календарный цикл программы. На этом этапе региональные власти издают необходимые распоряжения, положения и постановления, при необходимости вносят изменения в региональное законодательство.
Важно: На публичных слушаниях и собраниях участники при помощи консультанта отсеивают идеи, которые не соответствуют критериям конкурса. Например, стоимость проекта превысит максимально возможную
2. Органы региональной власти и органы МСУ включают средства на реализацию программы в расходные части бюджетов, разрабатывают необходимую нормативно-правовую документацию. Регионы проводят обучение представителей органов МСУ основам проектного менеджмента.
3. Органы МСУ проводят информационную кампанию.
4. Органы МСУ проводят публичные слушания и собрания жителей. На этих мероприятиях граждане формулируют и обсуждают идеи, направленные на решение насущных проблем. Далее проходит голосование. Граждане выбирают идеи, которые понравились им больше всего.
1,5 года — обычный срок реализации проекта инициативного бюджетирования
5. Инициативные группы при поддержке консультантов и представителей органов МСУ прорабатывают идеи, за которые граждане отдали больше всего голосов, и готовят проектную конкурсную документацию по ним.
6. На уровне региона проходит конкурсный отбор проектов. Побеждают те, которые набрали наибольшее количество баллов по установленным критериям.
7. Регион выделяет субсидии местным бюджетам. Муниципалитеты также предоставляют деньги из местного бюджета, ведут сбор средств граждан и представителей бизнеса.
8. Орган МСУ отбирает подрядчиков по правилам, установленным Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
9. Реализация проектов в соответствии с календарным планом работ под контролем граждан.
10. Торжественное открытие новых объектов.
Какие механизмы участия граждан предусмотреть
Участие граждан в реализации проекта инициативного бюджетирования можно организовать тремя способами.
Первый способ — пригласить к участию всех граждан. При таком механизме любой житель муниципального образования может выдвинуть идею и проголосовать за понравившиеся ему проекты на очном сходе, собрании граждан, публичном слушании или общественном обсуждении. Этот способ широко используют муниципалитеты России и зарубежных стран.
ПРИМЕР 4. В Санкт-Петербурге гражданам дали возможность оставлять свои предложения по проектам в МФЦ, отделениях «Почты России» и Сбербанка.
В Бостоне (США) местные власти занимались сбором идей для реализации в рамках молодежного проекта в школах, парках, супермаркетах, на транспортных пересадочных узлах. В польском городе Сопоте горожанам предложили проголосовать за проекты на избирательных участках. В бразильском городе Белу-Оризонти работали мобильные пункты голосования: автобус перемещался по тем районам города, где возможности участия граждан другими способами были ограниченны.
На заметку: Второй и третий способы предпочтительны в крупных муниципальных образованиях, где сложно вовлечь в инициативное бюджетирование всех местных жителей
Второй способ — путем жеребьевки создать бюджетную комиссию, которая выберет приоритетные проекты и определит объем финансирования. Чтобы сформировать этот орган:
Третий способ — сформировать комиссию из делегатов от каждого внутригородского района городского либо муниципального округа или от каждого поселения муниципального района.
Как работать с населением
Шанс победить в региональном конкурсе есть у проекта, получившего максимальную поддержку представителей целевой группы, проблему которой он решает. Муниципалитет должен документально подтвердить, что люди активно участвовали в обсуждении предложенных идей и голосовали за них. Дадим три рекомендации по работе с населением.
1. Информируйте людей всеми возможными способами. Чтобы донести до граждан информацию о мероприятиях по отбору проектов, недостаточно разместить материалы об инициативном бюджетировании в местных СМИ и на стендах в общественных местах. Используйте возможности интернета. Создайте тематические страницы на официальном сайте муниципалитета и в соцсетях. Информировать о предстоящих офлайн-обсуждениях проектов также можно через официальный сайт и соцсети. Предложите подписчикам пригласить друзей к голосованию за проекты. Можно информировать людей об очных собраниях путем рассылки электронных писем, размещать объявления в популярных блогах и на сайтах районов города.
2. Ведите диалог с людьми на понятном им языке. Выслушайте предложения граждан по поводу приоритетов расходования бюджетных средств. Если по каким-то причинам некоторые из предложенных идей не могут быть реализованы в рамках инициативного бюджетирования, объясните это жителям в доступной форме.
Рекомендация: Чтобы избежать фальсификации решения собрания и приписок, ведите протокол и снимайте мероприятие на видео
3. Учитывайте численность населения. В сельском поселении лучше провести очный сход — собрание граждан. Чем больше людей будет в нем участвовать, тем больше баллов получит заявка поселения в конкурсе. На собрании рассмотрите разные идеи, общим решением выберите одну и выработайте способ ее реализации. Установите объем софинансирования и выберите инициативную группу граждан, которая будет сопровождать проект и работать с органами МСУ над его реализацией.
ВЛАДИМИР ВАГИН, руководитель Центра инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России, проекта КГИ «Инициативное бюджетирование»
Владимир Вагин: Суть инициативного бюджетирования в том, что граждане участвуют в выборе тех проектов, на которые должны быть потрачены бюджетные средства
Один из важнейших инструментов влияния на работу местных властей и контроля за расходами бюджетных средств – активное участие граждан, возможность самим определять приоритетные регионы проекты, добиваться их реализации и следить за ходом запланированных работ. Но для вовлечения населения в бюджетный процесс необходимы специальные, хорошо продуманные методики. Одна из уже проверенных и удачно зарекомендовавших себя практик – инициативное бюджетирование.
Еще в 2012 году комитет гражданских инициатив создал проект «Открытый бюджет». Главной целью этой инициативы было обеспечить прозрачность бюджетного процесса регионов и муниципальных образований. Сегодня о результатах и положительном эффекте инициативного бюджетирования нагляднее всего говорят цифры. По итогам 2016 года общая сумма средств, направленных на реализацию проектов, инициированных гражданами, составит порядка 4.5 млрд рублей. В программы инициативного бюджетирования вовлечены 16 российских регионов. А еще 19 сейчас ведут подготовку к запуску таких проектов.
Владимир Вагин: То, что мы вкладываем сегодня в понятие «участие граждан» – это действительно во многом уникальное явление. Много нового мы сделали. И очень много необычных черт есть в нашем бюджетировании. Поэтому мы называем его отдельным термином – инициативное бюджетирование. А так, для того чтобы действительно просто объяснить, что это такое – это участие граждан в вопросах о бюджетных решениях на местном уровне.
Владимир Владимирович Вагин, эксперт Комитета гражданских инициатив, руководитель Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации, кандидат философских наук, член рабочих групп «Бюджет для граждан» и «Открытый муниципалитет» открытого правительства Российской Федерации.
Владимир Вагин: Инициативное бюджетирование – это российская версия достаточно широко известного во всем мире процесса, который называется партиципаторное бюджетирование, или бюджетирование с участием граждан. Появилось это явление в 1989 году, уже довольно приличный срок насчитывает его история.
Есть очень много стран, в которых партиципаторное бюджетирование очень активно развивается и уже применяется достаточно широко, не как пилот. В нашей стране оно началось с 2007 года, когда появились первые практики участия граждан в решении вопроса о расходовании бюджетных средств на местном, на муниципальном уровне.
Суть инициативного бюджетирования в том, что граждане участвуют в выборе тех проектов, на которые должны быть израсходованы бюджетные средства
Учитывая большое количество практик в нашей стране, учитывая масштаб, который обрело это явление, мы сочли возможным назвать первый этап партиципаторного бюджетирования в Российской Федерации отдельным термином, отдельным словом – инициативное бюджетирование. Но суть этого явления неизменна. Она заключается в том, что граждане участвуют в выборе тех проектов, на которые должны быть израсходованы бюджетные средства. То есть определяет приоритет расходования бюджетных расходов.
После этого участвуют в составлении самой проектной документации, участвуют в реализации самих проектов и в последующем контроле за тем, как реализуются сами эти проекты. Вот коротко то, что такое инициативное бюджетирование.
Даже если это на муниципальном уровне, то это государственные или муниципальные средства. Это первая черта. Вторая черта – это то, что этот бюджет обязательно обсуждается, и проекты выбираются с участием представителей власти. Дальше это региональный характер этого процесса. То есть это не ради одного года делается. Это достаточно трудоемкая процедура. И первый год на самом деле достаточно сложные процедуры запуска. Но всегда ее запускают в расчете на то, что это многолетняя практика. Она становится регулярной.
Четвертая черта – это публичная отчетность. Это публичный характер. И проведение публичных собраний по обсуждению этого всего. Набор этих черт и образует описание того, что такое партиципаторное бюджетирование.
Когда мы говорим про российское инициативное бюджетирование, мы добавляем еще три особенности. Первая из этих особенностей заключается в том, что у нас граждане гораздо глубже вовлечены в процесс принятия решений. Вторая особенность нашего инициативного бюджетирования и в том, что мы гораздо глубже интегрированы в административную и бюджетную систему страны.
То есть у нас не параллельно существует эта практика бюджетному процессу. Она у нас существует в рамках бюджетного и административного процесса. Особенно на местном уровне.
И третья особенность – это широкое распространение софинансирования в наших проектах. Это софинансирование, которое бывает трех видов. Первое – это софинансирование со стороны муниципалитетов, государственных расходов или государственных субсидий, которые на эти цели выделяются. Второе – это софинансирование со стороны граждан. И третье – это софинансирование со стороны бизнеса. Это три разных источника софинансирования.
Сейчас действительно такое время, когда мы можем сравнивать то, что было в первых проектах, которые уже без малого 10 лет назад начались, и то, что сегодня происходит в этих районах и этих местах. Все это происходило в Ставропольском крае. Именно там в 2007 году впервые была реализована программа поддержки местных инициатив. Ставропольский край эту программу запустил для того, чтобы выровнять социально-экономическое развитие восточных районов Ставропольского края. Если посмотреть географически, это районы, примыкающие к Калмыкии. Самые неблагоприятные районы Ставропольского края. Оттуда был высокий отток населения, люди продавали дома, уезжали оттуда как раз в то время. Эта программа должна была содействовать тому, чтобы остановить миграцию населения из этих районов.
Сегодня можно сказать о том, что отток населения из этих районов прекратился. Сегодня нет на продажу ни одного дома в селе Родниковском, который был первым селом, где эта программа реализовывалась. И сами представители этих поселений говорят, что да, это произошло благодаря программе поддержки местных инициатив.
За эти годы появился так называемый кумулятивный социальный эффект от этих проектов, когда реализуемые каждый год, накапливаясь каждый год, сегодня руководитель поселения села Родниковского, который сказал: «Мне кажется, что культура у людей изменилась за эти годы, пока мы все вместе реализовали эти проекты».
Или другой пример – в селе Каменная Балка. Совершенно замечательное село. Глава поселения – женщина, которая три года пыталась запустить через программу поддержки местных инициатив ремонт своего дома культуры. Ей надо было 9 млн рублей. Ей 9 млн рублей не давали, потому что потолок субсидий – 2 млн рублей в Ставропольском крае, да и в большинстве краев и областей на эти цели. И она никак не могла эти 9 млн рублей получить, пока не поняла самого важного: что ей важно этот проекта ремонта не в один год можно сделать, а сделать его за несколько лет. Но при этом чтобы люди учители и сам муниципалитет участвовал в этом районе. Вот мы были как раз в этом отремонтированном Доме культуры, смотрели на него. Меня поразило то, что вокруг этого дома культуры. Я такого розария нигде не видел. У них все село в розах. Они сделали прекрасное пожарное депо. Сами сделали. Потому что они, как никто, понимают, что такое пожар летом, когда еще хлеб не убран. Они сделали великолепную детскую площадку. У них много проектов… В каждом из этих сел точечные эти проекты. Но это самое важное, что нужно было в этом селе в это время сделать. И поэтому сегодня села уже действительно накопили такой потенциал, который изменил настроения людей, живущих в этих селах. Они захотели там остаться. И это стало изменение их малой родины, которая фактически является тем самым дополнительным социальным эффектом инициативного бюджетирования, о котором мы все время говорим как о самой важной черте инициативного бюджетирования.
Несмотря на то, что координатором этой деятельности является Министерство финансов Российской Федерации, для которого в самом деле есть совершенно очевидная выгода. Повышается эффективность бюджетных расходов. То есть фактически вложенный рубль государственных средств приносит гораздо больше, чем любая другая практика. Я всегда рассказываю очень простой пример. Когда мы говорим про социальные эффекты инициативного бюджетирования, я один пример говорю: вот дорога строится. Если это инвестиционный проект, что спрашивают со строителей после этого? Сколько построено, за какие деньги и качество. Кто еще что спросит? Никаких эффектов никто не спрашивает у строителей дорог. Если эта дорога построена с помощью инициативного бюджетирования, то возникает целый набор дополнительных эффектов. В их числе мы можем сказать, что эта дорога странным образом оказывается дешевле, чем та дорога, которая была спроектирована по-другому.
Ответственный гражданин формируется в проектах инициативного бюджетирования
Второе. Люди софинансируют, определив, что это в числе приоритетов расходование средств для них является. Эксплуатационные издержки люди берут на себя. Люди начинают за этой дорогой следить. Лишний раз они не позволяют… Много таких прецедентов было, когда люди перед лесовозами становятся и не пускают их на ту дорогу, которую они на свои деньги построили. Таких случаев было много. То есть это набор экономических эффектов. Есть институциональные эффекты. Образование и навыки появляются у руководителей совсем другие. Местного самоуправления в первую очередь. Они учатся проектным основам организации. У них появляются навыки организации совместного с гражданами труда. Они собрания заново учатся проводить, так чтобы достигать компромисса. И социальные эффекты (наверное, самое важное здесь) – это как раз эффекты, направленные на укрепление чувства соседства. И появляется тот самый ответственный гражданин, которого мы везде ищем. Мы говорим: дайте ответственного гражданина к нам. Его к нам привезут, что ли, откуда-то? Он откуда возьмется то? Он в таких проектах и формируется.
И это все приводит к тому самому замечательному эффекту, когда появляются люди, которые интересуются не политикой где-то вверху, а которые интересуются тем местом, в котором они живут, как оно устроено, как его обустроить дальше, каким образом здесь навести порядок. И вот те самые люди и являются на самом деле главной задачей нашего проекта. Хотя это не главная задача с точки зрения прямого эффекта. Это один из дополнительных эффектов, как мы говорим, инициативного бюджетирования. И в этом его прелесть. Мы реализуем, казалось бы, обычные проекты. А в ходе реализации этих проектов у нас появляется целый набор интереснейших дополнительных эффектов, которые делают вложения в инициативное бюджетирование и его развитие гораздо более выгодным и весомым, нежели чем любые другие государственные инвестиции.