Государство как платформа для чего нужны данные
Государство как платформа: люди и технологии
Данный доклад Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) его авторы предлагают рассматривать как практическое пособие, развивающее идеи доклада Центра стратегических разработок «Государство как платформа». Исследование подготовлено с учетом опыта, полученного от реализации на базе РАНХиГС программы переобучения «Руководитель цифровой трансформации». Вкладывая в роль государства как цифровой платформы несколько пониманий, РАНХиГС уделяют ключевую роль вопросу о том, к чему в будущем приведут новые технологии и какие новые вызовы они принесут российскому обществу и государству. А сама цифровая трансформация представляется уже третьей волной цифровизация, которая спровоцирует появление новых моделей деятельности и новых продуктов и процессов.
Продолжая свои рассуждения, эксперты РАНХиГС перечисляют мировые тренды в цифровой трансформации государства, такие, как открытые данные, машиночитаемые законы, «гособлака» и т.д. Кроме этого в качестве основных технологий, наиболее актуальных для системы государственного управления, называются и подробно раскрываются большие данные, нейросети, интернет вещей, системы блокчейн и цифровой прослеживаемости.
Авторы доклада представляют основной набор инструментов, необходимых для реализации задачи по внедрению цифровых и платформенных решений, признавая, что время, когда можно было решать трансформационные задачи, не затрагивая саму государственную службу закончилось. Анализ жизненной ситуации, описание процессов и потребностей людей, реинжиниринг процессов всё это будет необходимо реализовывать для управления процессами при цифровизации государственного управления.
РАНХиГС формирует перечень конкретных решений в области цифровой трансформации государственного управления, включающий запуск механизмов отбора, мотивации, обучения, создание прототипов будущих суперсервисов в пилотных регионах, построение единой государственной архитектуры данных и масштабируемой облачной инфраструктуры и т.д. В заключение своего исследования эксперты РАНХиГС выдвигают предположения того, что может происходить в мире после осуществления цифровой трансформации и господства новых технологий, и сообщают, что в будущем будут только расти индивидуальные издержки людей от «ошибок» и важность обладания знаниями, почему и для чего работают цифровые технологии.
Государство как платформа. (Кибер)государство для цифровой экономики. Цифровая трансформация.
С 2017 года со стороны Центра стратегических разработок впервые прозвучала идея «Государства-как-Платформы». Указанная идея предполагает трансформацию государственного управления с использованием возможностей, которые предоставляют новейшие технологии. Метафора «Государства-как-Платформы» значимо не только в технологическом аспекте, которому в большей мере посвящен настоящий доклад. В контексте рассматриваемой работы было важно предложить видение образа будущего государства, в котором государственный аппарат малочисленный, решения принимаются быстро, а также не имеется посредников между человеком и его данными в лице государственных органов. При подобном подходе возрастает возможность построения индивидуальных решений в развитии и решении жизненных ситуаций, с которыми сталкивается человек как в бытовой жизни, так и в работе.
Новая цифровая реальность делает неизбежной трансформацию государственных сервисов. В фокусе концепции «Государство-как-Платформа» находится человек. Идентифицируясь в государственной платформе с помощью своего «цифрового двойника» человек будет взаимодействовать с цифровой экосистемой и получать от нее цифровые сервисы в соответствии со своими потребностями.
По мнению авторов доклада, России необходимы следующие изменения:
Государство как платформа: Мания контроля встречает цифровые технологии
Назвав в редакционной колонке доклад ЦСР «Государство как Платформа» хорошим и целостным, мы, конечно, не имели ввиду, что согласны с его целями и содержанием. Скорее, мы сочли, что он является хорошей иллюстрацией того, как не надо мыслить, и уж тем более – не надо делать в части цифровизации государственных функций.
В этой части, конечно же, сей фундаментальный труд и хорош и полезен. Например, как иллюстрация того, что, наряду с целом рядом текущих государственных инициатив в сфере тотальной цифровизации экономического оборота, «Государство как Платформа» ставит перед своими потенциальными исполнителями цели, которые, скорее всего, просто не нужны.
Не нужны обществу. Не нужны государству как таковому. Внешняя «красивость» идеи для неподготовленного читателя скрывает от него факт отсутствия полезности в целеполагании.
Нельзя сказать, что кудринский фонд в этой сфере одинок. В конце концов, последние инициативы государства в части тотального цифрового учёта всех движений товаров, находящихся в сфере розничной торговли, получения Центробанком всех данных о движениях денежных средств по счетам, превентивному запоминанию всех коммуникаций всех граждан системой тотальной прослушки имени депутата Яровой точно так же создают серьёзный вопрос о соразмерности вкладываемых в эти проекты средств официально декларируемым для этих проектов целям.
Опыт внедрения автоматизированной системы цензуры Интернет, которой в настоящее время оперирует Роскомнадзор, чётко показал, что конечный результат совершенно не соответствует начальным декларациям. Ну, слова «лицемерие как часть политического процесса» нами уже были произнесены. Однако же, любой думающий и достаточно хорошо знакомый с тематикой, по которой принимаются начальные политические решения, способен осознать их вектор.
Впрочем, следует отметить, что определённую роль в формировании этого постоянного расхождения деклараций и реальности играет так же искреннее убеждение многих субъектов законодательного процесса в том, что проблемы решаются путём контроля и информирования. Эти люди борьбу с саранчой на полях страны были бы готовы поставить в такое русло, чтобы лицензировать каждую из насекомых особей, а за существование без лицензии, затем – штрафовать.
Мы живём в государстве, которое, положа руку на сердце, управляется тем сортом людей, которых на Западе называют control freak-ами – маньяками контроля. Мания контроля давно и плотно проникла в поры государственного организма и, «по умолчанию» воспринимается как нечто нормальное.
Подумаешь, государство решило загнать всю розничную торговлю в единую базу данных? «Ведь надо же налоги посчитать!» Подумаешь, в цепочку ставят уже и производство? «Ведь мы же с незаконной торговлей боремся!» Внешне благие цели, при их последовательной реализации ведут страну к неизбежному экономическому провалу.
Электронный Госплан – не сильно лучше обычного.
Можно было бы назвать авторов доклада от ЦСР, формально говоря, работающих на реализацию идей либерала из либералов Алексея Кудрина скрытыми сторонниками плановой экономики… Но я не буду раздавать оценок, а, предпочту разобрать их предложения с практической точки зрения, в части реалистичности планов и соответствия их некоторым базовым положениям, на основе которых устроена современная государственная конструкция.
Вопросы практической реализуемости, а так же реальной необходимости для общества идей доклада ЦСР мне и хотелось бы обсудить в первую очередь. Эти вопросы, при всей их кажущейся разнородности (где разработка софта, а где юриспруденция) на самом деле достаточно тесно увязаны. Такова уж природа предмета.
Я не намерен цепляться к каждой фразе достаточно большого, 52-страничного текста, но, всё же, буду его достаточно масштабно цитировать.
Нижеследующие замечания стоит пытаться осмыслить, прочитав доклад в целом и более-менее вникнув в его содержание.
Правомерна ли смена парадигмы как самоцель?
Упор содержания доклада в том виде, в котором он представлен, сделан на технологические, архитектурные аспекты предлагаемой к реализации затеи. К сожалению, уровень понимания именно этих аспектов авторами доклада на самом деле не высок.
Видно, что предмет был объяснён коллективу авторов доклада достаточно грамотными специалистами… но.. увы. Сам его текст, местами, сбивается на тот неприятный не вполне содержательный стиль, который рядом технических специалистов характеризуется как «marketing bullshit«.
Начинается краткое объяснение целей проекта со следующего пассажа:
Взаимодействие человека и государства изменится. Государство перейдет от предоставления единичных «точечных» сервисов при помощи государственных (ведомственных) информационных систем (ГИС) и баз данных к комплексному решению жизненных ситуаций человека, которое основано на едином массиве данных и алгоритмах работы с ними, совместно разработанными федеральными органами исполнительной власти.
Но что с предлагаемой нам «услугой»? Не знаю как кто, а я бОльшую часть своих лет прожил в убеждении, что свои жизненные ситуации человек, в принципе, должен решать сам. Постановка вопроса о том, что их решением должно было бы заниматься государство не просто странна.
Она является апофеозом того противоестественного патернализма, который пытался превратить общество то ли в класс начальной школы, то ли в группу детского сада в период наивысшего взлёта советской власти. Да так и не смог.
Может быть это просто неудачная фраза и авторы имели ввиду что иное, чем то, на что я сходу обратил внимание? Рассыпанные по тексту оговорки и крючки достаточно чётко показывают, что именно это они и имели ввиду.
Реализуема ли сия идея впрямую? Конечно же нет, т.к. число потенциально возможных жизненных ситуаций в данном контексте растёт примерно как степенная функция от числа государственных сервисов, к которым мог бы обратиться пользователь для решения своей «жизненной ситуации» самостоятельно.
Авторы доклада предлагают разрешать ту же ресурсную проблему… при помощи искусственного интеллекта. Идея, конечно, пионерская, приставить к каждому из нас одну или несколько электронных нянек, которые будут за него планировать его действия.
Кажется, речь идёт о творческой переработке старой максимы Антона Семёновича Макаренко про сорок сорокарублёвых воспитателей, способных разложить любой коллектив. Впрочем, этим воспитателям денег не предполагается платить вовсе.
Коротко отмечу, что до сих пор человечеству не было продемонстрировано какого-либо действующего образца искусственного интеллекта, который мог бы вести себя в обществе хотя бы сообразно рассудительности и уровню знаний среднего пятилетнего ребёнка.
Всё что мы видели – это крайне узко специализированные интеллектуальные системы, способные решать свои задачи в жёстко выделенном целевом сегменте и после тщательной настройки или сложной и глубокой тренировки. Достижимость качественного результата при этом индустрией, в общем случае, сейчас совершенно не гарантирована.
По какой причине авторы доклада считают, что, например, неопределённо большое количество крайне узкоспециализированных программ способно, как они утверждают, исполнять большинство функций управления не при помощи органов власти, а на основе платформенных решений по широчайшему спектру вопросов, соответствующему всему масштабу современного госуправления России – мне не известно.
Я мог бы предположить, что авторы доклада знают про эти технологии мне неведомое. Но, увы, более реалистичны в этой ситуации иные предположения. Например такие, что обществу и государству здесь пытаются продать несуществующий ещё в природе продукт, получив либо финансовые либо иные (административные, внимания) инвестиции под затею, которую в нынешних условиях даже венчуром не назовёшь.
Впрочем, не менее интересным вопросом стал бы вопрос об ответственности за решения, который такой искусственный интеллект принимал бы на месте управленца, если бы вдруг он оказался реализован в железе и софте.
Ответственность чиновника за то, что он делает – понятна. Она, как правило, личная.
Ответственность автора или эксплуатанта электронного прибора или какой-то иной технической конструкции за её неправильное функционирование – тоже ясна, хотя уже и здесь процесс разбора полётов становится весьма хлопотным. Экспертиза… поиски ошибки в конструкции или нарушения правил эксплуатации, проверка кто принимал или проверял работу… в случае существенно неблагоприятных результатов разбирательства идут годами.
Работа искусственного интеллекта, в тех видах, в которых он делается современными разработчиками полностью детерменированной считаться не может. То ли нейронная сетка как-то там обучалась, то ли продукционная система в реальном времени прооперировала с постоянно меняющимся набором входных данных совершенно неочевидным способом… Даже логгирование всего хода действий не позволит в общем случае оценить что и по какой причине/чьей вине пошло не так.
Так или иначе, но если мы, вслед за разработчиками доклада говорим не о том, что органам исполнительной власти даётся в руки инструмент в виде искусственного интеллекта для выполнения их задач, а о том, что «Платформа» заменяет собой функции исполнительной власти – то встаёт вопрос о том, кто будет нести ответственность за то, что эта платформа понаделает, если она это понаделает неправомерно.
И будет ли вообще у заинтересованных лиц какой-то способ эту неправомерность установить и оспорить…
Однако, общей особенностью доклада является концептуальный уход от категорий права в попытке заменить их «данными». Уверен, что это не случайность, а именно продуманная концепция. И она, конечно же, не может быть в таком виде поддержана.
Таким образом, речь идёт о том, что господа из ЦСР хотят залезть к гражданам не только в повседневные «жизненные ситуации», но и в душу.
Правомерность и гуманность тотального психологического профилирования, накопления этих данных в некоем «государственном озере данных» и их последующего использования авторами доклада под сомнение не ставится. Не случайно, в редакционной статье была проведена аналогия с известной антиутопией «Мы», прямо предсказавшей подобные идеи, да и показавшей, в художественной форме, последствия их реализации.
Работать нормально, впрочем, подобная система тоже не будет. Если уж учёные не смогли создать нормально работающий интеллект искусственный, то уж тем более смехотворна претензия управлять на основе «искусственного интеллекта» и «предиктивных систем» жизнью носителей интеллекта естественного. Не буду даже объяснять тот банальный факт, что общепринятой теории, описывающей человеческую психологию, в природе просто не существует.
Но даже если бы и существовала – не зададут ли авторы доклада себе вопрос о том, насколько соответствует общественно выраженному социальному заказу их идея?
К сожалению, складывается впечатление, что их подобные вопросы не особенно волнуют.
Но реалистична ли сама затея, объявленная ЦСР в части программной инженерии?
О том, насколько сомнительны прописанные в докладе подходы с организационно-технической точки зрения, я планирую написать в следующей части своего обзора.
Цифровые двойники и цифровой вице-премьер: как ЦСР Кудрина хочет перестроить госуправление
Для того чтобы быть конкурентоспособной страной, России необходимо перестроить систему госуправления, фактически заменив привычные органы власти гигантской операционной системой, которая будет частично управляться алгоритмами и искусственным интеллектом. Такое предложение содержится в докладе «Государство как платформа», представленном Центром стратегических разработок Алексея Кудрина. Внимание к докладу особое: с одной стороны, как раз появились новые слухи о возвращении Кудрина во власть (главред «Эха Москвы» Алексей Венедиктов прочит ему крупную должность в администрации президента); с другой — сама идея цифровизации в России словно бы поставлена под сомнение действиями Роскомнадзора и тотальными блокировками.
Чем плоха нынешняя цифровизация?
Цифровизация российской государственной системы уже идет — и, как сказано в докладе ЦСР, в этой сфере Россия внешне «не отстает катастрофически» (что звучит почти как комплимент). Создан единый портал госуслуг, открыты многофункциональные центры, практически все ведомства создают собственные базы данных и внедряют электронные сервисы. Чего же еще надо?
Как считают в ЦСР, если это движение будет идти в прежнем темпе и направлении, то оно, во-первых, окажется слишком медленным, во-вторых, приведет к неприятным явлениям вроде «цифрового феодализма». Это когда каждое ведомство, оперируя собственным бюджетом, обособленно хранит свои данные, автоматизирует архаичные практики и в целом создает изолированную цифровую среду, не желая взаимодействовать с другими службами.
В результате граждане и бизнес сталкиваются с тем, что хотя некоторые услуги предоставляются в электронном виде, на деле это все равно неудобно для пользователя. А взаимодействие между органами власти остается дорогим и медленным. По сути это то же государство, где бумаги заменили электронными документами, а в ЦСР считают, что нужно менять саму философию государственного устройства в соответствии с новыми возможностями и принципами, которые рождает четвертая промышленная революция.
Ваш цифровой двойник
Авторы доклада предлагают идти по пути «Государства-как-Платформы» (или просто «Платформы») — создания единой программно-аппаратной среды, в которой будут осуществляться все государственные процедуры. Например, если сейчас у вас могут быть отдельные «аккаунты» в разных электронных государственных системах, то «Платформа» предполагает создание единственного аккаунта для каждого человека — «цифрового двойника». Такой «двойник» будет появляться одновременно с рождением человека, и информация о нем станет постепенно копиться в государственных базах данных. С помощью этого «двойника» человек и будет взаимодействовать с государством, функция которого в свою очередь должна меняться от управляющей к сервисной.
Еще одна важная для рядового гражданина черта «Платформы» — иной подход к госуслугам, которые система должна будет сама проактивно предлагать пользователям, а если возможно — просто предоставлять их по умолчанию. Например, когда рождается ребенок, мать должна получать причитающиеся ей выплаты не после обращения в необходимые органы и предоставления документов, а автоматически — на банковскую карту.
«Платформа» должна будет представлять собой единый массив данных, применять единые принципы архитектуры, иметь возможность обновления технологий и быть прозрачной для пользователей. Пользователи смогут подключаться к ней через разные устройства и идентифицироваться по биометрическим параметрам. А независимые разработчики смогут взаимодействовать с «Платформой» через API и, опираясь на массив государственных данных, писать приложения, которые будут упрощать жизнь людей.
Новый вице-премьер с большим бюджетом
По предложению ЦСР, заниматься созданием этого глобального цифрового комплекса должен «Центр цифровой трансформации государственного управления», который будет подчиняться профильному «цифровому» вице-премьеру (или хотя бы министру). Он же получит под свой контроль весь бюджет по цифровизации государственного управления. Ведомства при этом должны будут ввести должности Chief Digital Officer (что-то вроде «замминистра по цифровизации»), но те, как предполагается, будут лишь координировать интеграцию ведомственных баз данных в «Платформу».
Плюсы для государства
В ЦСР считают, что появление «Платформы» будет полезно не только для граждан, но и для государства как такового. Система ускорит и упростит принятие решений, повысит качество управления, исключит из многих процессов человеческий фактор и лишит коррупцию своей почвы.
Базовыми принципами «Платформы» в ЦСР называют «человекоориентированность» (принцип «государство для людей») и «человеконезависимость» (система работает по своим правилам и не зависит от конкретных чиновников).
«Качественно изменится принятие решений — от медленного, человекозависимого сбора и обработки данных из разных источников принятие решений в большой степени станет быстрым, системным, будет основываться на достоверных и надежных данных и человеконезависимых алгоритмах, включая искусственный интеллект», — предрекают в ЦСР.
Как, когда и сколько стоит?
Доклад ЦСР — это не государственная программа и даже не стратегия, а лишь предложение экспертов (пусть и очень авторитетных). В нем не прописано ни конкретной стоимости такого крупного проекта, ни сроков его реализации. В то же время в докладе говорится, что создание комплекса уже к 2024 году позволит сократить государственные расходы на госуправление на 0,3% ВВП — то есть, очевидно, авторы надеются, что «Платформа» может быть создана и запущена уже в ближайшие годы.
Учитывая объективные тенденции глобального прогресса, заинтересованность Владимира Путина в цифровизации и высокий статус ЦСР (организацию считают разработчиком экономической программы для четвертого срока Путина), можно предположить, что у этой разработки команды Кудрина действительно есть шанс воплотиться в жизнь.
Однако, учитывая российские реалии, нельзя не отметить, что идея создания подобной системы наверняка вызовет настороженность граждан. С одной стороны, слишком уж все это попахивает «большим братом». С другой, учитывая нашу коррупцию и разгильдяйство, мало верится в безопасность баз данных. Другие риски называют в докладе сами разработчики: недостаток опыта, инертность населения, нехватку финансов, сопротивление существующих управленческих структур.
Да и борьба за бюджет на «цифровизацию» в элитах наверняка будет жестокой. Останутся ли у победителя этой битвы силы на реализацию самого проекта?
Девятый «Гайдаровский форум», который открылся вчера в Москве, запомнится широким спектром тем: участники говорят не только об экономике, но и проблемах образования, науки и государственного управления. Последняя тема стала ключевой для сессии «Современные вызовы государственного управления», которая прошла 17 января в РАНХиГС. В ходе открытого диалога ведущие экономисты, политики и ученые обсудили новые модели государственного регулирования.
Перед государственными структурами – и перед государством в целом – в условиях современной цифровой эпохи стоит множество задач, которые требуют новых подходов в регулировании всех сфер жизни общества: в медицине, в инфраструктуре, в образовании и в других сферах. Некоторый прогресс в этом направлении мы можем оценить уже сегодня: к врачу можно записаться через электронный терминал и через интернет, получить оперативную помощь с документами, не обращаясь в несколько организаций, можно в центре госуслуг «Мои документы». Однако эти примеры – лишь небольшой шаг к новому формату государственного управления.
Модель управления должна быть более гибкой, но как ее создать? Универсального ответа на этот вопрос нет – есть предложения. Так, Герман Греф, президент, председатель Правления Сбербанка считает, что государству нужно перенимать лучшие практики у бизнеса – у крупных компаний (например, Google, Alibaba Group), которые работают с Big Data, с «большими данными». Если государство организует свою работу таким же образом, это позволит упросить многие операции.
Такой принцип работы, основанной на Big Data, – ключевая идея «государства-платформы», или «цифрового государства» – современной модели госрегулирования, которая пока что относится к категории будущего, но которую интенсивно обсуждают уже сегодня. Эту модель не обошли стороной и участники открытого диалога. Мария Шклярук, вице-президент Центра стратегических разработок, руководитель направления «Институты и общество», отметила, что реализация концепции цифрового государства является одним из главных направлений реформы госуправления. Ожидается, что к 2024 году она будет частично осуществлена: 50 наиболее востребованных госуслуг будут оказываться мгновенно («0 секунд 0 чиновников»), данные всех государственных информационных ресурсов будут доступны в реальном времени через программные интерфейсы. Кроме того, должен появиться «главный архитектор» государства-платформы – Центр управления эффективностью, который будет отвечать за цифровую трансформацию всех процессов оказания госуслуг и оценивать эффективность изменений.
Перейти на цифровой формат госуправления стремятся не только в России: такого же курса придерживаются и в Великобритании, о чем сообщил гость сессии лорд Фрэнсис Мод, директор Francis Maude Associates LLP, государственный министр торговли и инвестиций Великобритании в 2015–2016 гг. Работа с единой базой данных, которая заменит множество небольших баз отдельных структур, сможет обеспечить прозрачность государственного регулирования.
Как отметил другой участник дискуссии – Алексей Комиссаров, проректор, директор Высшей школы государственного управления РАНХиГС, – новая модель предъявляет принципиально новые требования к чиновникам, к их управленческим навыкам и в целом к образованию кадров. Главной установкой любого человека в современном, быстроменяющемся мире должны быть способность признать, что он чего-то не знает, и желание научиться новому.
Изменения должны произойти также и в диалоге между правительством и наукой. По словам Президента Академии наук Александра Сергеева, без должного внимания как госуправления, так и бизнеса до сих пор остается «промежуточная фаза» между фундаментальной и прикладной наукой – «поисковая» наука. Это направление не обещает конкретного результата и коммерческой выгоды, но без него не смогут продвинуться дальнейшие исследования. Такая негативная тенденция во многом возникает из-за пробелов в стратегическом планировании.
– Должна быть стратегическая гибкость. Для того, чтобы двигаться в определенном направлении, нужен вектор, а вектора, я боюсь, у нас нет, – считает президент РАН.
Обрести новый вектор можно только после соответствующих изменений. И речь идет не только о цифровой, но и о культурной трансформации.
– Один из элементов этой трансформации – совершенно другой уровень вовлеченности граждан в механизмы государственного управления, – отмечает Андрей Слепнев, заместитель руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации – директор Департамента проектной деятельности Правительства Российской Федерации. – Если раньше, когда мы говорили: «нам надо посоветоваться с общественностью», «привлечь экспертов», – это был скорее оборот речи, то сейчас это – абсолютно необходимый инструмент в работе.
Мысль Андрея Слепнева вновь возвращает к идее «цифрового государства»: такой инструмент, как общественное мнение, сможет быть использован в полной мере только тогда, когда электронные платформы станут одной из основных площадок государственного регулирования.