Говоря о суверенитете субъектов рф можно утверждать что
К вопросу о государственном суверенитете Российской Федерации
Алехина Н.В., адъюнкт Академии управления МВД России.
В российском законодательстве достаточно четко определяется принцип государственного суверенитета Российской Федерации как важнейшего признака государства (ст. 4 Конституции РФ). Суверенитет страны проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости, территориальной целостности государства и целостности его конституционной системы. Эти же признаки характерны для федеративных государств, государственно-территориальное устройство которых определяется наличием в них составных частей, пользующихся определенной политической и экономической самостоятельностью по отношению к федеральному центру и проявляющихся во взаимоотношениях с ним и по отношению друг к другу.
В условиях федеративного государства верховенство и независимость государственной власти определяются в том числе существующей субординацией в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенством федерального законодательства на всей территории страны. Федеративное государство базируется на конституционной целостности и суверенности, четкой регламентации властеотношений по вертикали, гарантиях самостоятельности субъектов федерации при решении вопросов в рамках своей компетенции. Это государство, независимо от конституционного или договорного характера своего образования, функционирует на основе общей государственности и суверенитета, принятия федеральной конституции, в которой разграничены предметы ведения и полномочия органов государственной власти федерации и субъектов, определен механизм взаимного контроля и ответственности. Этот механизм не исключает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и полномочий. В то же время он предполагает определенную подчиненность субъектов федерации федеральной конституции и иерархичность государственной власти. Только за счет этого обеспечиваются эффективное функционирование федеративного государства как целостного государства и совместное осуществление федерацией и ее субъектами общегосударственной суверенности.
Палиенко Н.Н. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903. С. 530.
Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. N 3. С. 5.
Постановление от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // ВКС. 2000. N 5; СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
Признание за республиками суверенитета при том, что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.
СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.
Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации еще раз однозначно высказался по этому вопросу, когда признал отдельные положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации, касающиеся их суверенитета, противоречащими федеральной Конституции (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г.).
В связи с тем что и федерация, и ее субъекты обладают государственной властью, одним из важнейших и общих для всех федераций признаков является конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Прежде всего это относится к сфере законодательной власти, так как исполнительная власть обычно рассматривается как единая вертикаль, а у органов судебной власти в соответствии с законом имеется своя подведомственность и подсудность. В разных странах это разграничение происходит различными способами. В некоторых странах в конституции указывается только исключительная компетенция федерации (США). В других указывается только исключительная компетенция субъекта федерации (Швейцария, Мексика). В третьих странах в конституциях указываются две сферы компетенции: федерации и субъектов (Аргентина, Канада). Четвертый способ состоит в том, что указываются три сферы компетенции: исключительная компетенция федерации, предметы совместного ведения и полномочия федерации и субъектов, исключительная компетенция субъектов (Индия) и т.д.
Во-первых, Конституция России содержит исчерпывающий перечень вопросов, входящих в компетенцию Федерации, т.е. Федерация фактически не может решить какой-либо другой вопрос, кроме перечисленных в ст. 71 Конституции. Вряд ли это представляется правильным. В вопросах, касающихся защиты территориальной целостности государства, от решения которых зависит безопасность государства в политическом, экономическом, правовом или культурном отношении, федеральная власть должна обладать правом взять на себя решение любой проблемы, важной для всего государства.
Слиска Л. Менять Конституцию не надо // Независимая газета. 2000. 22 ноября.
Цит. по: Барабашев Г.В., Жидков О.А. Комментарий к Конституции США. М., 1985. С. 163.
Современные зарубежные конституции: Учеб. пособие / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1992. С. 155.
Российская Федерация в этом смысле не исключение. Положения ст. 15 Конституции о том, что ее нормы имеют высшую юридическую силу и применяются на всей территории Российской Федерации, указывают на ее верховенство над всеми другими правовыми актами, действующими на территории России. Эти положения конкретизируются предписанием, согласно которому даже законы, а тем более иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России. Верховное место Конституции Российской Федерации во всей правовой системе подкрепляется усложненным порядком ее пересмотра, внесением поправок и изменений. В случае отсутствия такого верховенства нельзя было бы говорить о наличии у Российской Федерации суверенитета, так как самостоятельная и независимая власть проявляется в своей возможности решать все вопросы государственной жизни, составляющие ее компетенцию.
ГАРАНТ:
См. также Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N 452-О
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
Неопределенность в понимании этих положений, считает заявитель, создает затруднения в законотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Республики Башкортостан и является препятствием для практической реализации ряда решений Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся федеративного устройства России.
2. Определением от 27 июня 2000 года N 92-О Конституционный Суд Российской Федерации признал:
При этом, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» и Определении от 27 июня 2000 года N 92-О, с Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не снимается вытекающая из статей 9, 72 (пункты «в», «д» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязанность в установленном федеральным законом порядке гарантировать использование и обеспечить охрану земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории;
этим не затрагивается также право республик в соответствии со статьями 72 (пункт «о» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации осуществлять международные и внешнеэкономические связи, при условии что такие связи не вторгаются в полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства, предусмотренные статьей 71 (пункты «к», «л», «м», «н»), и что их координация определяется федеральным законом и принимаемыми на его основе законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации (пункты 1-5 резолютивной части Определения от 27 июня 2000 года N 92-О).
Разъясняя Определение от 27 июня 2000 года N 92-О, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 19 апреля 2001 года N 65-О подтвердил, что указанные положения Конституции Республики Башкортостан утратили силу непосредственно на основании решений Конституционного Суда Российской Федерации, без каких-либо отменяющих их специальных решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, следовательно, более не являются составной частью правовой системы Российской Федерации (и правовой системы соответствующего субъекта Российской Федерации как ее элемента).
3. В Постановлении от 7 июня 2000 года и Определениях от 27 июня 2000 года N 92-О и от 19 апреля 2001 года N 65-О Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам.
3.1. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства.
При этом, по смыслу статей 3, 4, 5, 11, 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации, наделение республики всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также признание высшей юридической силы конституции республики по вопросам ее ведения как субъекта Российской Федерации не означает, что республика тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республик, выраженного в их конституциях либо договоре, а из Конституции Российской Федерации как высшего нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России.
Отсюда также следует, что не только принадлежащая субъекту Российской Федерации полнота государственной власти, т.е. пределы полномочий (статья 73 Конституции Российской Федерации), но и приоритет нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, изданного по вопросам его собственного правового регулирования (статья 76, части 4 и 6, Конституции Российской Федерации), а также самостоятельное установление субъектом Российской Федерации своей системы органов государственной власти (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации) не могут рассматриваться республикой в качестве ее суверенных прав и суверенных полномочий со всеми вытекающими последствиями.
Положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которой обладают субъекты Российской Федерации в порядке статьи 73 Конституции Российской Федерации, следует рассматривать в системном единстве не только с положениями статьи 76 (части 2 и 5), согласно которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут им противоречить, а в случае противоречия действует федеральный закон, но и с положениями статьи 77 о том, что самостоятельное установление субъектами Российской Федерации системы своих органов государственной власти должно соответствовать основам конституционного строя, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (часть 1) и что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2), а следовательно, и те, и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы.
3.4. Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года, признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором. Кроме того, территориальные границы республики, как и всех других субъектов Российской Федерации, являются не государственными, а административными.
Разрешая указанным образом вопрос о суверенитете республик, Конституция Российской Федерации тем самым предопределяет и решение производного вопроса о гражданстве, поскольку именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина.
Конституция Российской Федерации ни в статье 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Российской Федерации, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области. Более того, ее статья 71 (пункт «в») относит гражданство в Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, что во взаимосвязи со статьей 76 (часть 1) означает регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Действующий Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 года, принятый до вступления в силу Конституции Российской Федерации, устанавливает, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики (часть 2 статьи 2). С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года возник вопрос о том, подлежит ли названное законоположение, действовавшие до ее вступления в силу, применению, для ответа на который необходимо прежде всего уяснение закрепленного статьей 6 Конституции Российской Федерации принципа единого гражданства: означает ли этот принцип, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики, являются одновременно гражданами этой республики, и, следовательно, правомерно ли сохранение республиканского гражданства и правомочий республик по регулированию в данной сфере, или же данный принцип в контексте Конституции Российской Федерации означает иное, а именно что граждане Российской Федерации обладают единым, общим для всех, единственным гражданством и вытекающими из принадлежности к нему едиными и равными федеральными гарантиями прав и свобод и государственной защиты независимо от того, на территории какого субъекта Российской Федерации они проживают, и независимо от оснований приобретения российского гражданства?
Разрешение этого вопроса, однако, означало бы, по существу, проверку конституционности указанного положения Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации». Между тем такая проверка не может быть осуществлена в процедуре толкования Конституции Российской Федерации.
Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъекта Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, а потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.
Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.
В связи с этим необходимо учесть, что Федеративный договор в части, касающейся взаимоотношений Российской Федерации с республиками в составе Российской Федерации, предусматривал, что республики (государства) обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Договором (пункт 1 статьи III). В отличие от этого в статье 73 Конституции Российской Федерации применительно не только к республикам, но и ко всем другим субъектам Российской Федерации закреплено, что они обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Другими словами, властные полномочий субъектов Российской Федерации в сфере их ведения закреплены «по остаточному принципу», без раскрытия содержания этих полномочий.
Кроме того, Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (статья 71, пункт «о») и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (статья 71, пункт «г»), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу статьи 118 (часть 3) определяется исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Конституция Российской Федерации устанавливает единую судебную систему и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации. К судам субъектов Российской Федерации федеральным конституционным законом отнесены лишь их конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из этого. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 7 июня 2000 года сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой регулирование образования и деятельности федеральных судов не может осуществляться нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, поскольку это нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и является вторжением в полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, т.е. не согласуется со статьями 4 (часть 2), 71 (пункты «г», «о») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Из Постановления от 7 июня 2000 года во взаимосвязи с Определениями от 27 июня 2000 года N 92-О и от 19 апреля 2001 года N 65-О следует, что другие положения нормативных актов республик в составе Российской Федерации, которые хотя и не были предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, но содержат предписания о принадлежности суверенитета (полного или частичного) республике и именно на нем основывают те или иные полномочия и компетенцию органов государственной власти и характер правоотношений с Российской Федерацией, в том числе возникающих из договоров, по существу, независимо от формы изложения будут такими же, как и положения, которые названными решениями Конституционного Суда Российской Федерации признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 2 и 3 части первой статьи 43, частями первой и четвертой статьи 71 и частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
Государственный суверенитет РФ
РФ – это суверенное государство. Государственный суверенитет РФ – независимость и свобода многонационального народа России в определении своего политического, экономического, социального и культурного развития, а также территориальная целостность, верховенство РФ и независимость ее во взаимоотношениях с другими государствами.
Суверенитет РФ – «естественное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции» (Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.).
Предпосылкой образования суверенного государства является нация как историко-культурное объединение людей. Многонациональный народ России – единственный носитель суверенитета и источник государственной власти. Государственный суверенитет РФ складывается из прав отдельных народов России, поэтому РФ гарантирует право каждого народа России на самоопределение в пределах территории РФ в избранных им национально- государственных и национально-культурных формах, сохранение национальной культуры и истории, свободное развитие и использование родного языка и т. д.
Структурные элементы государственного суверенитета РФ: 1) самостоятельность и независимость государственной власти РФ; 2) верховенство государственной власти на всей территории РФ, включая ее отдельных субъектов; 3) территориальная целостность РФ.
Самостоятельность и независимость государственной власти РФ предполагает, что РФ самостоятельно определяет направления как внутренней, так и внешней политики.
Для обеспечения права государственной власти РФ на независимое определение политики, экономики и других сфер жизнедеятельности общества Конституцией устанавливается: 1) полнота власти РФ при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение субъектов РФ; 2) верховенство Конституции РФ и законов РФ на всей ее территории; 3) исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством РФ; 4) полномочное представительство РФ во внешних отношениях; 5) право РФ осуществлять свои полномочия во всех формах, предусмотренных законодательством.
Верховенство государственной власти РФ – установленное Конституцией РФ верховенство федеральных государственных органов власти в регулировании внутренних отношений РФ с ее субъектами.
Таким образом, высшей юридической силой в РФ обладают: Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы по отношению к законам субъектов РФ. Суверенитет РФ предполагает целостность и независимость территории РФ.
Территория РФ включает в себя территории отдельных административно-территориальных единиц, которые обладают определенной степенью государственности, – субъектов РФ, однако территория РФ составляет единое целое и является неделимой.
Субъекты РФ не вправе выходить из состава РФ, тем самым изменяя ее границы, они наделяются правом устанавливать и изменять только административно-территориальные границы в пределах РФ.
РФ имеет собственную официальную государственную символику, определяющую ее суверенитет во взаимоотношениях с иностранными государствами.